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　　摘要：近年来，农村出现了抛荒地日益严重的现象，不仅造成了资源的巨大浪费，也对粮食安全构成了威胁。该文介绍了宣城市耕地抛荒的现状和成因分析，对宣城市遏制耕地抛荒采取的相关措施进行了总结，同时提出了针对性的对策建议。主要包括：有计划休耕、提升耕地质量，调整种植业结构，规范土地流转等。

　　关键词：耕地抛荒；现状；对策；宣城市

　　对于耕地“抛荒”目前大体可以分为广义和狭义2种概念。狭义的“抛荒”是指耕地在某一段时间没有被耕种而荒芜的状态，如世界粮农组织定义是五年以上没有被农业生产利用的耕地[1]，而有学者认为，耕地抛荒一季或者一季以上就应该算是抛荒[2]；广义的“抛荒”则既包括耕地闲置时的状态，也包括耕地虽未被闲置，但未被充分利用时的状态[3]，如种植结构不合理，资金、技术、管理、用工不足等，对土地未充分利用从而导致耕地产出低下[4]。比较而言，广义的概念更加准确，但在实际调查测算中困难很大，不适合具体应用。本次调查均为狭义概念的“抛荒”，并按照时间跨度进行区分为“季节性抛荒”和“常年性抛荒”。

　　1研究区概况

　　宣城市地处安徽省东南部，是皖南山区和长江下游平原的结合部，地势南高北低，地貌复杂多样，大致可分为山地、丘陵、盆地、岗地、平原5大类型。下辖1区1市5县，面积约12340km2，2014年全市耕地总面积15.71万hm2，其中水田14.22万hm2，水浇地0.25万hm2；全市户籍人口279.84万人，农业人口229.11万人。

　　全市季节性抛荒即冬闲田面积约4.25万hm2，占耕地总面积的27.1%；常年性抛荒面积约0.21万hm2，占耕地总面积的1.34%，各县（市、区）冬闲田及常年性抛荒耕地面积详见表1。从分布来看，冬闲田除郎溪县分布较少外，全市均有分布，常年性抛荒耕地主要分布在丘陵、山区、离城较远的地区。

　　2成因分析

　　耕地抛荒现象其成因也是复杂多样的，它受自然、经济、社会和制度等多因素综合驱动[5]。

　　季节性抛荒主要与种植制度和复种指数有很大关系。以旌德县和绩溪县为例，该地区有效积温不足，种植双季稻风险较大，而第二季种植绿肥、玉米、油菜比较效益低，种植蔬菜费时费力，水田冬闲已经成为常态，导致冬闲田利用率低下。2015年全市冬闲田面积有所增加，主要是受雨水过多影响。

　　常年性抛荒现象其成因复杂多样，具体表现在以下几个方面。一是政策制度类：农地制度缺陷，土地征而不用，政府政策，城乡二元结构，流转困难等；二是主观动机类：务农成本高，农业生产效益低，农民收入低，农民负担重，农产品价格低，市场风险大，农民观念和恋土情结，劳动力转移（见表2），将土地视为一种社会保障等；三是客观原因类：自然条件恶劣，生产条件差，基础设施落后，农业生产技术水平落后，农业产业结构滞后等[6.7]。

　　3相关措施

　　为有效遏制耕地抛荒，宣城市采取的政策和技术措施主要包括以下几个方面。

　　3.1种植绿肥、用养结合2011年起泾县、旌德县、宁国市先后开始实施耕地质量保护与提升行动，推广绿肥种植技术，到2015年累计总面积达1.93万hm2，提高了耕地质量，减少了化肥用量。

　　3.2集中流转，推进适度规模经营2010年全市土地流转率为15.5%，2015年全市土地流转率已达42%，通过土地流转将零散耕地集中到大户手中，减少抛荒现象。如：宣州区烟叶合作社流转耕地7300hm2，通过发展“烟稻轮作”减少季节性抛荒。

　　3.3调整农业结构，增加比较效益通过因地制宜地调整种植业结构，增加传统农业经济效益，提高农民种植积极性。如：泾县文旅委和农委共同发展的景观农业，鼓励农民种植紫云英、莲藕、油菜等具有观赏价值的经济作物，与旅游产业相结合，并每hm2补助3000元，提高了农民种植效益。

　　3.4农田综合整治、改善生产条件加强农田综合整治、改造中低产田，建设高标准农田，增强农田抗旱排涝能力。“十二五”期间，宣城市共完成6.8万hm2旱涝保收的高标准基本农田建设任务，“十三五”期间，计划建设高标准农田达11.5万hm2。

　　3.5政策补贴，减轻农民负担强化国家政策性补贴落实到位，减少农民农业生产成本。如：对农业机械的补贴，特别是小型机械的补贴力度，推动小型机械上山，改善山塝田耕作条件。2015年宣城市共补贴农机具8187台，其中补贴额1000元以下机具3664台，占总台数的44.75%，主要集中在绩溪（1294台）、宁国（804台）、旌德（589台）等山区县。

　　4对策建议

　　4.1有计划休耕、提升耕地质量针对冬闲田实施有计划的休耕，防范耕地因过度耕作，导致的土层变薄、有机质含量下降，面源污染加重等问题。着力提升耕地内在质量，实现“藏粮于地”、“藏粮于技”，保证农业的可持续发展。

　　4.2调整种植业结构针对传统农业经济效益低下，农民生产积极性低的问题，应积极调整种植业机构，因地制宜的发展特色农业产业，如与旅游产业结合发展景观农业，发展烟叶、茶叶、蔬菜、中药材等高附加值经济作物等。对于确实产量低不宜机械耕作的耕地，其成本大、效益差，可实行退耕还林和退耕还草。

　　4.3规范土地流转充分发挥政府部门在土地流转中的引导和管理作用，制定和完善土地流转机制，鼓励和支持土地有序地向种植大户、家庭农场、专业合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。同时开展新型农民技术培训，培养一批有技术、有知识、懂管理的家庭农场主和种植大户，以增加土地流转的有效需求。

　　4.4改善农业生产条件加强农田综合整治，归并零散耕地，建设机耕道路，改造中低产田。加强农业基础设施建设，尤其是水利设施的建设，提高农田抗旱排涝能力，减少农业自然风险和生产成本。针对个别地区野生动物破坏农业生产条件的情况，可以采取有效措施，加强防护，防范因生态改善而造成的野兽动物数量失控[8]。

　　4.5完善土地管理制度建立耕地抛荒责任追究制，农地利用绩效考核评价体系。对承包人闲置抛荒土地的，根据耕地的抛荒程度，以及所造成后果，不仅取消各种惠农补贴，还要进行处罚，必要时可收回其土地承包权。村级基层组织要真正承担起耕地管理职责，对于抛荒耕地应当有处罚和重新发包的权利。

　　4.6调整补贴政策我国的种粮补贴是直接支付给初始的耕地承包者，抛荒户照样可以领取，没有充分发挥种粮补贴的激励效果，甚至在某种程度上加剧了抛荒的产生[9]。针对这种情况，应当调整补贴政策，将种粮补贴补给真正的种粮户，而不是补给耕地的“原始承包人”。适当提高种粮大户的补贴标准，对达到一定规模的农户实施以奖代补，根据产量大小实行区别奖励。这样有利于技术与管理的创新[10.11.12]。

　　4.7创造就地就业机会针对农民外出打工，农村劳动力缺失的状况，可发展本地经济，就地解决农民就业问题，把农民留住。旌德县洪川镇的胶囊厂，泾县丁家桥、金山镇发展书画纸和木梳，就地解决了农民的就业问题，辖区内劳动力充足，几乎没有抛荒现象出现是值得借鉴的实例。

　　参考文献

　　[1]联合国粮食及农业组织.亚太区域粮食和农业发展指标选辑：1996-2006[M].北京：中国农业出版社，2009：89-90.

　　[2]文华成.四川丘区农村耕地撂荒问题研究[J].农村经济，2003（10）：18-20.

　　[3]黄建强，李录堂.从农村劳动力视角探析耕地抛荒行为——基于会同县农村的实证研究.北京理工大学学报（社会科学版）[J].2009，11（6）：42-47.

　　[4]徐莉.城市化进程中如何解决农地抛荒问题——以四川省为例[J].农村经济2010（3）：21-24.

　　[5]刘润秋，宋艳艳.农地抛荒的深层次原因探析[J].农村经济，2006（1）：31-34.

　　[6]赵子亮.农村耕地抛荒的影响因素及治理研究：基于二次文献调查法[J].国土与自然资源研究.2014（4）：25-27.

　　[7]杨国永，许文兴，耕地抛荒及其治理——文献述评与研究展望[J].中国农业大学学报.2015，20（5）：279-288.

　　[8]史铁丑，李秀彬.欧洲耕地撂荒研究及对我国的启示[J].地理与地理信息科学，2013，29（5）：101-103.

　　[9]辛良杰，李秀彬.近年来我国南方双季稻区复种的变化及其政策启示[J].自然资源学报，2009，24（1）：58-65.

　　[10]常伟.粮食价格高涨背景下的农地撂荒研究：以湖南为例[J].山东省农业管理干部学院学报，2011，28（2）：50-51.

　　[11]段方利，林忠，熊云清.基于农民外出务工原因的农村撂荒现象的对策分析[J].农村经济，2007（3）：16-19.

　　[12]庾利平.从“命根子”到“弃如敝屣”：探讨我国土地撂荒问题及解决办法[J].资源与人居环境，2008（8）：18-21