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　　一项产权制度是否有效率，主要表现为其激励机能。现阶段，我国农村水利设施的公有性质产权表现为水库、塘坝、排灌站、机井、渠道仍为政府和村组共同所有，这种产权制度显现了与其他制度的不相匹配性。第一，与农村土地制度不匹配。实行家庭联产承包经营制以后，随着土地分配到户，农民开始自由经营，农民集体意识开始淡化，然而“投入大锅饭，使用大锅水”的情况并没有根本性变化。农村水利设施依旧归政府或集体所有，从某种意义上说，土地已经“私”有化了，水利设施却还是“公”有。农村土地的私有生产与水利设施的公有性质产权不能有效对接，导致当地农民和社会公众对水利设施的建设、管理和维护没有主动性和积极性。第二，与政府财政投入不匹配。作为投资主体，地方政府理应主动承担起农村水利设施管护的职责，但在政府财权与事权不匹配的情况下，水利设施的建设和维护工作难以为继。2003年水利部《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》颁布实施以来，各地在农村水利设施产权改革中取得实效，但也还存在着诸多问题，主要表现在:缺乏理论引导和实践经验;部分灌区存有“甩包袱，拿现钱”的短视行为;拍卖和承包过程不够公开;拍卖后管理方任意抬高水价，自身维修不及时，产权人责任心不强;或是让当地农民承担维修费用，缺乏对产权人的监督机制。产权不明晰，产权制度不规范，自然缺乏激励机能。

　　(四)有效考核和约束机制不足

　　目前我国各级政府实行的是一种“压力型体制”，即上级政府针对下级政府任务指标的完成情况进行考核，从而确定经济、政治等方面的奖惩。

　　一旦某些任务和指标没有完成，全年成绩即视作为零而受到惩罚，这被称为“一票否决制”。所以对下级政府而言，上级的评价和考核是最有激励功能和约束作用的。考核内容通常分为综合目标、经济和社会发展目标、社会发展和社会稳定目标三大块，其中的经济和社会发展目标，衡量标准就是“新建”、“发展”了多少预定目标，对于已经建成项目的管理和维护则搁置一旁，这就使得地方政府长期以来不仅“重建轻管”，还热衷于大搞形象工程。马路边显眼的地方有人管，偏远山区无人管;上级关心、领导重视的地方有人管，没有人情、没有关系的地方没人管，导致农村各地的水利设施发展极不平衡。不仅如此，财政资金用途和项目决策的随意性也很大，尽管中央财政下拨资金有其明确规定(县级财政上报－省级批准上报－中央审批－下拨省级－县级财政，项目内容、项目地点、具体费用实行专款专用)。但在实际执行过程中，体制内的财政预算和审计监督流于形式，体制外的社会监督更无从谈起。应该有多少资金投入到水利设施的管理与维护，实际上有多少资金真正用于其中，社会公众无从得知。因此，缺乏有效的评估和考核机制也是制约农村水利设施管护工作的一个重要障碍。

　　四、农村水利设施善治的制度回应

　　(一)建立“自上而下”与“自下而上”相结合的多中心治理模式

　　农村水利设施善治的关键在于多中心治理，而多中心治理的核心在于实现治理机制由“自上科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应而下”向“自下而上”转变，形成“上下结合”的治理新模式。首先，主张治理主体的多元化，在农村水利的建设、维护、运营的过程中，政府、市场以及公民应该发挥各自优势，形成合力，提高效益。其次，强调治理手段的灵活运用，让政府引导、市场调节、公众参与兼容并蓄，既充分发挥政府部门集中性、公共性的秉性，又利用市场主体、社会公众的效率高、回应性强的特点，从而汇集多主体、多方式的力量和优势，建立一种合作共治的治理新模式。最后，倡导政府角色与任务的逐步转变，“政府不仅需要认识市场和社会自主管理的重要性，还需要对它们提供阶段性的扶持和培育，防范因为其能力不足而导致市场失灵、社会失灵。”

　　所以，多中心治理中的政府更多地是充当“引导者”和“中间人”的角色，制定宏观的制度框架以及具体的运行规则，为农村水利设施的治理营造良好的制度环境。

　　进而言之，一方面，必须发挥政府的主导作用，使其秉承“抓大放小，改旧促新”的改革思路，始终负责农村大型水利设施的投入、建设、管理和维护，重点抓政策扶持、工程规划、宣传教育、技术指导等工作，改变直接用行政手段组织搞水利的惯性方法，改“划桨”为“掌舵”，逐步完成从“全能政府”到“服务政府”的角色转变。另一方面，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，可以交由社会组织承担，鼓励和支持社会各方面积极参与。例如，库容10万立方米以下的蓄水工程建设、灌区内的沟渠及其配套设施建设、农田排水工程建设等，可以鼓励和引导社会公众和民间资本以独资、合资、合作、捐赠及村民“一事一议”筹资筹劳等多种形式参与农村水利设施建设。其中，可由个人兴办的微型工程尽量放手让农民自己去完成，公益性较强、一家一户完成不了的小型工程应由村委会采取“一事一议”的方式筹资筹劳，而必须耗费更多人力物力的较大型的综合性工程，可以选择由农民用水合作组织负责完成。要不要建工程，建什么样的工程，要不要投劳集资，花费多少人力物力，交由当地农民自己决定，让农民、村集体和市场主体走向“前台”，让他们成为农村水利设施治理的决策者和受益者。又如，在推进农村水利设施管护制度的改革中，结合各地区实际情况，推广财政资金购买公共服务的做法，建立用水农户参与管理的模式，由政府授权将农村水利设施的使用权和管理权全部或部分交由农户组成的组织进行民主管理，让受益用水农户成为农村水利的真正主人。这样既发挥了政府部门的主导作用，又鼓励和支持了社会民众和民间资本积极参与，将“自上而下”与“自下而上”的治理机制相结合，构建农村水利设施的多中心治理模式，形成政府社会协同治水兴水之合力。

　　以重庆为例，其最大的市情在于集大郊区、大山区、大农村于一体，建好小农水、小山塘、小项目，对于改善农田水利设施的薄弱状况尤为重要。

　　2013年，重庆市将整治7．4万口山坪塘和解决人畜饮水最困难地区500万人的饮水安全问题作为22件民生实事的2项重要任务，在农村地区掀起了农田水利建设高潮。一方面，由市财政局和水利局按照自愿申报、方案评审、综合评分、社会公示的程序，采取竞标方式，经专家组综合评分，确定了第五批中央财政小农水重点县推荐名单，进行财政支持和补助，并定时通报各区县农村饮水安全建设和山坪塘整治工作进展情况。另一方面，当地政府积极调动当地村民和市场力量参与到农村水利设施建设中来。彭水县郁山镇朱砂村在村民委员会换届选举之后，采取“一事一议”方式，先后组织召开受益农户会2次，受益农户代表会3次，通过协商议定整治相关事宜，人均100元共同集资2万元，有些在外务工的乡民甚至主动放弃一天几百元的收入返乡积极参与，13天便完成狗耳岩山坪塘的整治，切实解决了该村1组50户200人的饮用水和180亩农田的灌溉问题。

　　为破解山区农民大量离乡务工、集资容易出工难的困境，云阳县尝试采用承包的方式，将山坪塘整治交由开发商负责，按照专业化施工、机械化作业、标准化建设的路子，调动了大批挖掘机、搅拌机下塘干活，让市场机制参与建设，确保了进度和质量。可以说，重庆市对于农村水利设施的治理较好地尝试和运用了政府主导、群众参与和市场机制的治理实践和操作模式，达到了良好的治理效果。

　　(二)建立以公共财政为主体的多渠道多层次筹资机制

　　1.完善公共财政保障制度

　　第一，将农村水利设施的建设作为公共财政投入的重点领域，进一步增加在国家固定资产投资中农村水利投资所占的份额。一方面，国家层面要严格执行到2015年农田水利建设资金占全国水利投资总额20%的规定;另一方面，建议以年度财政经常性收入增长数据为依据，各级财政预算水利投入增幅与同期财政经常性收入增幅同步，由各省财政厅、省水利厅负责监督落实，保障公共财政对农村水利建设的投入。

　　第二，建立农村水利建设基金，并制定农村水利建设基金筹集和使用办法。建议可参照湖南省的实践做法，从地方收取的政府性基金和行政事业性收费(车辆通行费、用地管理费、城市基础设施配套费、森林植被恢复费、耕地开垦费、排污费、城市污水处理费)中提取3%;从河道采砂权出让价款、政府出让矿产资源探矿权和采矿权取得的矿业权价款中提取3%;省级财政从中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金中划转3%等，从而保证水利建设基金的来源。

　　第三，各省市应尽快出台和完善农田水利补助资金实施细则，明确继续增加专项补助资金，补助资金的使用重点应该是受众面较广的公益性项目，对于生活缺水、灌溉困难、经济不发达地区要优先支持和适当倾斜，各省财政、水利部门自行确定补助项目和资金时，要充分考虑当地农户生活水平、缺水程度、人均水资源占有量、水利化程度等因素。

　　第四，严格执行必须从土地出让收益中提取10%用于农村水利建设的规定，按照最新规定，必须将农田水利建设资金的80%用于农村水利设施建设，其余20%用于农村水利设施的日常维护支出，将配合并中央财政按照20%比例，统筹各地从土地出让收益中计提的农田水利建设资金。与此同时，资金的使用状况要接受上级审计和社会监督，严禁挤占挪用，确保专款专用。

　　2.创新农村水利金融扶持制度

　　第一，开展大型水利设备设施的融资租赁业务。尽管我国在这一领域尚处于探索阶段，但鉴于农村水利设施涉及的大型设备较多，业务前景较为开阔，一旦进入成熟稳定期，可有效缓解设备购买的资金压力。因此，建议各省市尽快制定大型农村水利设备设施融资租赁业务管理办法，确定业务开展的范围和条件，根据融资租赁公司和水利项目的具体情况，采用简单融资租赁、杠杆租赁、返还式租赁、融资转租赁等多种方式推动融资租赁业务发展。针对目前我国规定的设立租赁公司注册资本最少为1亿元，而部分农村水利设备设施的价值又普遍较低，因此，建议适当降低农村融资租赁公司的设立条件，从而吸引更多的大中型厂商以及微小金融机构进行投资。

　　第二，尝试农村水利工程收益权质押贷款模式。我国担保法明确规定了权利质押，这种贷款模式以未来收益权质押担保还贷本息，属于一种创新的金融产品。目前，一些省市在这一方面做科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应朱砂村狗耳岩山坪塘修建于上世纪六十年代，库容约2000立方米，大坝坝轴线长22．5米，高4．5米。因年久失修，淤泥成积，大坝渗漏蓄不起水荒废。当地人蓄饮水、农田灌溉均无水源，人蓄饮水困难是当地村民最大的苦痛，2013年7至8月的干旱尤为严重，当地老百姓强烈期盼实施狗耳岩山坪塘整治了大胆尝试并取得良好效果。例如，重庆市水利投资有限公司以政府补贴收益权为担保，向国家开发银行申请了高达63亿元的政府信贷用于水利工程建设。与此同时，还以新增资产收费权为质押，为开县鲫鱼塘水库等13个水利项目申请了约17亿元的资金贷款。建议各省市应充分借鉴行业内外收益权质押贷款的典型经验，从各重大项目的未来收益权、河砂开采权、小型农田水利产权、水利电站经营收益权等多角度出发，与各银行业等金融机构沟通，创新信贷担保模式，为农村水利项目争取更多资金。

　　第三，由地方性政府融资平台对公益性农村水利项目提供担保。基于水利项目尤其是农村水利设施具有分散性、公益性等特点，在政府资金主导之下，成立以水利投融资公司途为主要形式和载体的政府融资平台来获得银行资金贷款，是水利项目获得金融支持的有力措施和重要径。目前，全国已有24个省区市、154个市县建立了水利投融资平台公司。例如2003年，重庆市率先成立了全国水利行业首家省级水利投资集团，较好地利用国家财政资金、地方资金和金融资金进行大中型水库、城镇供水和农业灌溉主渠道建设。

　　2009年，重庆长寿区政府成立的农村投资发展有限公司，较好地利用国家小农水补助资金和部分金融资金，完成了园区农村水利、农村道路等基础设施建设。各省市可参考借鉴上述做法。

　　3.建立多元资本导入激励机制