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政绩考核、交流效应与经济发展--兼论地方政府行为短期化

时间:2015-10-23 11:59 文章来源:http://www.lunwenbuluo.com 作者:刘瑞明,金田林 点击次数:

  【摘要】:本文从政绩考核与官员异地交流视角重新审视中国的地方政府行为。研究发现,在中国式分权激励机制和以GDP增长为核心的政绩考核体制的背景下,激励机制的扭曲和考核体制的不完善诱发了地方官员行为的短期化倾向,而不规律的官员交流机制使得地方官员表现出更为强烈的"流寇"特征,其短期化偏好进一步被强化。本文通过对中国改革进程中突出的公共服务短缺、资源诅咒陷阱与环境治理不足这三类问题进行深入剖析,印证了前述有关地方政府行为短期化的认识。在此基础上,本文提供了一些可供借鉴的政策建议。
  【关键词】:政绩考核;官员任期;官员交流;政府行为短期化;流寇效应;激励扭曲
  一、引言
  三十余年的中国经济转型进程,引致了以快速增长的国民财富、明显增强的经济活力^、大规模高水平的社会基础设施0为表征的经济社会繁荣进步。然而,伴随经济社会繁荣发展局面而来的还有一系列较为突出的经济社会问题:经济增长与结构失衡和地区失衡并存B-4,高水平基础设施与低层次公共服务相伴5-6,资源型经济"资源诅咒"路径依赖难以破除&-8,以环境污染、生态破坏为代价的经济增长"含金量"不高B]。在政府作为经济发展主导力量的现实语境下,这些经济发展中难以破解的问题,背后无疑都隐藏着共同的特征:地方政府行为短期化。
  政府行为对经济增长有着重要的影响,而在中国特殊的经济增长背景下,这一特征则更为明显M。众所周知,地方政府在推动中国经济增长的进程中居于核心地位,而大量的研究表明,能够激励官员晋升的政绩考核体制则是地方政府发展经济的动力之源&1-13。而且,以GDP为中心的官员政绩考核体制使得地方政府具有"援助之手"与"掠夺之手"的双重属性&4。"自上而下的标尺竞争"E5-16机制虽然确保了地方官员"为增长而竞争"的动力E7],但是考核机制的不完善使得地方官员产生了道德风险,尽可能最大化短期收益而忽略长期成本,从而不可避免地出现一系列经济增长的副作用。如何破解地方官员行为短期化是转型时期治理结构的重要命题。在理解地方官员短期化行为的认识中,奥尔森M在其国家理论中阐述的"坐寇"和''流寇"理论具有重要启示:"坐寇"因为长期在一方为政,和地区长远利益是''共荣"的,从而可能提供长期的公共产品,实施影响长期绩效的政策;而"流寇"的利益是''狭隘"的,"打_枪换一个地方"的特征使得其只注重短期收益,往往采取"竭泽而渔"的短期政策。从这个视角审视,地方政府官员在推动地区经济增长进程中所采取的各种短期手段,可以归结为这种"流寇效应"。
  考察中国的经济转型,有两个典型的事实构成了政府行为短期化的制度基础:第以任期内的GDP为核心的不完善政绩考核体制。地方政府官员为了获得纵向升迁和财政收益,通过大规模政府投资的方式,将资本投入基础设施建设与自然资源开发等领域促进经济增长,然而,这同时对诸如教育、医疗、社会保障等影响人力资本长期积累的公共服务领域形成挤出效应,片面追求经济增长速度也忽视了地区生态环境保护,从而短期内的"援助之手"在长期内可能成为''攫取之手"。第二,不规则的官员交流机制扮演着地方政府行为短期化强化剂的角色。尽管官员交流机制有其益处,但交流机制的不确定性使得地方政府官员从"坐寇"变成了"流寇",会加剧地方政府行为短期化。当不完善的政绩考核与不确定的交流机制结合,如何最大限度地提高眼前的GDP则必然成为地方官员的不二选择,官员不会为地区的长期绩效考虑,由此引发的''流寇效应"自然不可避免。
  本文的目的在于通过分析地方官员基于现行政绩考核体制的理性行为,探讨地方政府行为短期化的原因,并以此为据考察地方政府行为短期化的形成机理,提出可行的应对策略。本文认为,不论是地方政府行为所表现的短期化特点,还是地方官员流动所导致的"流寇效应",都是政绩考核体制这枚硬币的两面。沿着这个思路,如何能形成地方政府官员与地方长期经济增长的共荣利益则是破解地方政府行为短期化困局的有效方向。适当地延长地方官员任期,规律化官员交流机制,将地方官员与地方经济的长期增长转变为共荣利益,是使得短期化行为得到逼制的重要方向;同时,探索地方官员任内重大决策的长期评估机制,将其与官员职业生涯发展动态挂钩,形成权责明晰与成本收益对称的问责制,也是政绩考核机制改革的另一道路。
  本文剩余部分安排如下:第二节从政治经济治理结构出发,勾勒出中国政府主导型经济体制的运作方式及其内部激励机制,构建一个理论框架。第三节通过对中国改革进程中突出的公共服务短缺、10资源诅咒陷阱与污染治理不足三类问题进行深入地剖析,解析政治激励机制下地方政府为何选择短期化的行为。第四节是结论和政策建议。
  二、理论框架
  (-)地方政府行为短期化的制度背景一向地方分权的威权制度
  1.政府主导型经济与政府内部治理结构。政府在经济运行中兼具规划者、改革者、参与者与践行者的多重身份,在中国由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,政府扮演着极其重要的角色。在改革开放的背景下,国家的战略重心转向''经济建设为中心",地方政府成为了推动经济增长的核心力量。作为社会中最重要的组织之_,政府的内部治理结构与经济绩效是密切相关的。政府的内部治理结构划分了不同层级政府与同级政府不同部门的权力运行规则与责任分属边界,厘定了政府与政府之间、部门与部门之间的权利义务关系,是政府高效运转的制度保证。在中国特殊的政治经济制度框架中,如何在保证中央政府统帅全局的地位与令行禁止的权威前提下,充分调动地方政府推动经济增长的热情,则是政府内部治理结构的关键所在。这一治理结构的差异也构成了中国与东欧的不同改革绩效的重要来源E9-20。
  2.财政分权与晋升激励。对于中国改革开放以来经济社会领域所表现出的良好绩效,以钱颖一等为代表的经济学家,将之归因于中国改革开放以来划分中央与地方政府之间各项权利的制度安排,即所谓"有中国特色的维护市场的(market-preser-vmg)经济联邦"121-22。在这样的制度安排中,地方政府的控制权收益与从经济增长中获取财税收入成正比,这为地方政府充分推动地方经济的发展提供了制度基础。进一步地,周黎安发现,以锦标赛竞争机制作为决定官员晋升的人事体制,则构成了中央政府对地方政府官员最根本的激励&1。在政治晋升激励中,决定官员晋升与否的_个重要依据是不同地区GDP增长的相对位次,由此将地方经济增长与官员晋升紧紧捆绑。在中国现实的政治体制语境中,晋升激励并不直接表现为当期或未来的货币收益,而是以隐性等级福利提高、政治话语权扩大、寻租能力增强等方式激励着地方官员。因此,当GDP增长成为晋升与否的重要筹码,不遗余力地推动经济增长自然成为了地方官员的核心任务。
  总体来看,财政分权激励与政治晋升激励_起构成了地方政府推动地方经济发展的动力。财政分权和晋升激励有利于引入地方政府的竞争机制,使得它们能够在经济发展中展开竞争。正是因为这个原因,有学者认为中国的经济增长表现为一个地区间"为增长而竞争"的过程E7]。但从理论和现实的双重层面来看,这种竞争并不必然意味着良性竞争,在中国特殊的经济体制和考核体系中,这种地区间''为增长而竞争"的模式也引发了地区间的恶性竞争,而地方政府行为短期化则是这些政策决策的内在逻辑。
  (二)地方政府行为短期化的运行基础一以GDP为核心的政绩考核体制
  不论是财政分权还是政治晋升,这两种划分政府间权利义务的政府治理机制都有赖于一套完整的考评体系。只有能够很好地度量不同政府推动经济增长的绩效表现,由此评判地方官员的发展,才能做出升迁与否的组织决策。政府内部的组织架构决定了政府间的关系,进而决定了考评体系。在中国的政治经济体制下,M型等级结构中的政绩考核体制将激励目标锁定在地区GDP增长的流量水平上,以此作为衡量政府主政官员的能力高低与努力程度的决定性依据,从而决定官员的升迁决策。
  1.M型等级结构与政绩考核体制。和以分工为基础的产业或部门协作性组织结构(U型)不同,中国的经济结构表现出在统_领导下的以地区为基础的竞争性组织结构(M型)b-24。中央政府对地方政府采取行之有效的激励机制是增长的关键问题M。在这种等级结构中,"同类性"的地方各级政府官员要想充分展现经济绩效而获得升迁,不仅需要出色地完成上级政府下派的各项任务,还需要与其他同级政府展开相对位次的激烈竞争。地方政府之所以总是不遗余力地以"援助之手"形象推动地方经济发展,是想要从M型等级结构中的"同类性"中脱颖而出,获得上级政府的青睐,根本原因则在于地方政府官员的个人职业生涯前景与地方经济增长之间是共荣利益关系。这种共荣利益关系的作用机理在于,高层级政府通过以GDP为中心的政绩考核体制评估次级政府主政官员的努力程度与业绩水平,从而依据不同地区政府官员的横向比较与同_地区不同时期经济增长水平的纵向比较,做出升迁与否的决策11113。
  2.政绩考核体制与激励偏差。以GDP为核心的政绩考核体制实质上构建了一个不完全的激励合约。在这种激励合约中,以GDP为代表的经济增长收益可以很好地加以度量,考核难度较小,权重较大;而以生态环境和自然资源因素为代表的经济增长成本因为难以利用现有核算体系进行统计,测度的难度较大、方差较大,权重很小;经济增长收益与成本在政绩考核指标中的不对称权重,诱发了地方官员选择极大化GDP、忽视经济增长成本对地区长期发展负面影响的局面,形成了实质上的激励偏差。在这种晋升激励一政绩考核体制中,作为起关键作用的选票,GDP的"一票否决"性质又强化了官员晋升的一般硬性约束。事实上,以GDP为中心的政绩考核体制所引致的''为增长而竞争"的经济发展方式确实对推动地区经济增长贡献颇丰&7]。然而,不容忽视的现实是,地方经济发展作为连续演进的过程,不完全的激励合约一以GDP为中心的政绩考核体制一必然会催生地方主政官员的短期行为偏好,其通过揠苗助长方式推动的经济增长不可避免地会对地区经济长期发展的根基造成深远影响。这种影响主要体现在以GDP数量扩张为目的,以地方投资驱动为手段,以牺牲生态环境质量为成本的区域经济增长方式长期难以扭转,不断阻滞经济结构优化升级,妨碍经济发展驱动力转变,忽视构建生态保护型与环境友好型社会的努力,恶化经济增长质量,从而使地区经济发展长期锁定在不可持续的路径之中不可自拔。
  _般来讲,数量扩张型的经济增长方式能够在较短的时间内一由政府投资的"铁公基"建设、自然资源的大规模开采与不计代价的污染物排放一实现效益可观的经济增长,因而足以在短时间内为地方主政官员积攒较为雄厚的政治晋升资本。然而,这种重收益而轻成本的绩效考核体系构成了地方政府行为短期化的运行基础。在这种成本与收益严重错配的现实语境中,基本不承担地方经济发展长期成本却只享受经济发展短期受益的地方政府官员,在与上级政府的委托代理关系中,必然有机会主义动机对上级政府隐藏经济政策的长期成本信息,从而使激励合约的道德风险陡升。
  (三)地方政府行为短期化的自强化机制一不规律的官员交流机制
  不规律的官员交流机制作为晋升激励的补充,强化了以GDP为核心的政绩考核体制的"最后通牒"效应,扮演着地方政府行为短期化的强化剂的角色。尽管近年来的一些文献证实了官员交流对短期经济增长的正向作用,但是其对长期经济增长的作用依然值得深入考察。
  1.官员交流与晋升激励。历史地看,官员交流机制脱胎于官员回避机制,是中央政府为了阻断地方行政长官与地方利益集团交织,可能引起的压榨地方民众与消解中央集权的威胁,而采取的一种确保中央权威与化解地方分离倾向的制度安排。现实地看,根据2006年中共中央颁布的《党政领导干部交流工作规定》,官员交流机制设计的目的主要在于"优化领导班子结构,提高领导干部的素质和能力,加强党风廉政建设,促进经济社会发展"其中促进经济社会发展是核心任务,而培养和选拔干部则是其中的核心手段。通过将有潜力、堪大任的地方官员交流到不同的地区,让其面对各种复杂多变的经济社会环境,积累治理不同经济社会的经验,从而提升有潜力的地方官员的政务处理能力、复杂形势的应对能力与经济社会的驾驭能力,才有可能走上更高层级的领导岗位。因此,_个显而易见的事实是,除过被动交流,即按规定需要回避和在某地某部门任职时间过长的官员,能够获得交流的官员将在政治仕途上有较大发展空间,是会得到提拔重用的领导干部。这会给所有希望谋得仕途发展的官员传递一个十分重要的信号,交流代表着未来能够得到重用。故而,晋升激励通过官员交流的环节,为激烈竞争的同级官员开辟了另外一条道路,为很多暂时无法直接获得升迁的官员提供了一条"曲线救国"之路。这也就不难理解为什么很多地方官员在''竭力"做出政绩后却选择去偏远地区发展的行为。

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