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　　【摘 要】随着社会经济的不断发展和改革开放，城市化进程加快，农民收入结构、农业生产经营方式、农作物种植模式等，发生了一系列变化。土地作为基本的生产资料，流转现象日益普遍，流转规模逐渐加大。而面临的问题是制度、服务机构不健全，对我国粮食安全不利，流转期限短，不利于长远发展。因此，我们要正确分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题，处理好其中的各种主体的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是我国推进现代农业、统筹城乡发展的必然要求和重要方面。综上所述，我们必须慎重地对待农村土地流转，规范国家政策，加强引导，强化扶持，规范管理，对这块工作审慎地加以推进。
　　【关键词】土地流转；发展趋势；国家政策；规范管理
　　据农业部统计，截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%。近些年来，农村土地流转成为包括理论界在内的社会各界广泛关注的热点议题。稳定和完善农村土地承包关系是三农政策的基石。随着项目立市、经济强市战略的实施，农村部分剩余劳动力纷纷进企入厂，对土地的依赖性越来越小。加之近年来农业连续遭受旱灾的袭击，收入锐减、入不敷出，农民通过土地流转的方式获得稳定收入的愿望日益强烈。同时，一些有经济眼光的人才纷纷到农村做产业文章，先后组建成立了农业专业合作社、家庭农场、农业企业等，土地迅速向其积聚的趋势也十分明显。新阶段，应对农村不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制。
　　1 农村土地流转的含义
　　农村土地流转是是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。
　　我国当前农村土地流转的主要类型有土地互换、出租、入股、合作等方式。流转土地要坚持农户自愿的原则，并经过乡级土地管理部门备案，签订流转合同。
　　2 农村土地流转的现状
　　改革开放初期农村改革，实行家庭联产承包责任制度：在土地公有的前提下，国家把农村集体所有土地承包给农民，农民自负盈亏。土地承包经营成本高、种田比较效益低，出现了土地流转。
　　农村土地所有权的流转和使用权的流转的状况。
　　2.1 农村集体所有制土地所有权流转的状况
　　据国土资源部《中国国土资源公报》，2010年—2012年全国共批准建设用地171.14万公顷（2567.1万亩），其中，农用地转为建设用地117.73万公顷（1765.95万亩）、耕地转为建设用地72.43万公顷（1086.45万亩），3年内，全国农村集体所有土地被国家征用（所有权流转）的面积达190.16万公顷（2852.4万亩）；另外，全国农村因建设占用、灾毁、生态退耕等原因减少耕地123.78万公顷（1856.7万亩）；3年内共减少耕地313.94万公顷（4709.1万亩）。
　　2.2 农村土地使用权流转的状况
　　据农业部经营管理司对全国30个省、区、市（不含西藏）农村经营管理情况统计年报数据汇总，2012年农村土地承包经营及流转情况：
　　（1）家庭承包耕地流转率达到21.2%。截至2012年底，家庭承包耕地流转总面积达到2.78亿亩，占全国家庭承包经营耕地总面积（13.1132亿亩）的21.2%。
　　（2）以转包和出租方式流转的比重占78%。耕地流转形式仍以转包和出租为主，转包、出租、互换、股份合作、转让流转的比重分别为49.3%、28.9%、6.5%、5.9%和4.0%；另有5.5%的耕地通过临时代耕等其他方式流转。
　　（3）流转入农民专业合作社的比重只占15.8%。在全部流转耕地中，流转入农户的占64.7%；流转入农民专业合作社的占15.8%；流转入企业的占9.2%；流转入其它主体的占10.3%。
　　（4）流转耕地用于种植粮食作物的比重占55.8%。农户流转出的承包耕地中，用于种植粮食作物面积为1.56亿亩，占流转总面积的55.8%。
　　3 土地流转过程中所面临的问题
　　3.1 土地流转法律制度不健全
　　目前我国土地法律政策和土地流转的机制都相对不够健全。2002年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》 、2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》成为土地流转的法律依据，但这两份文件在涉及农村土地流转这一动态过程中的细节问题没有做详细阐述，如土地产权内容、调节各产权主体之间的利益等情况都没有太强的可操作性条文。在执法过程中，行政部门也缺少具体的规章制度，对农地违法行为也缺乏严厉的制裁措施。
　　3.2 流转服务机构不健全
　　目前我国各地土地流转服务机构还不健全，多数地方土地流转风险防范机制尚未建立。即缺少完整的土地信用、土地测量评级、土地交易、土地合同管理等制度体系，也没有土地流转的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。如土地没有经过专业的土地价值评价机构评估，转包费、租金的也是仅仅是通过“互相打听”等方式确定，客观出现变相压低租金和漫天要价两种现象。
　　3.3 土地流转对国家和人民的粮食安全不利
　　我国是一个拥有十几亿人口的大国，粮食安全和人民的生存与发展、国家安全、社会稳定和谐息息相关。通过土地流转可以实现规模化、现代化经营，从而提高农业综合生产能力，提高粮食产量。可是从各地的探索实践来看，农村土地流转对粮食生产也会带来负面影响。一些种植大户、企业通过土地流转获得的土地后，“非粮化”甚至“非农化”，他们不再继续种植粮食作物，改种经济作物，如蔬菜瓜果、花卉苗木，以获取更高的收益；有些用租来的农地发展休闲旅游，有的租用耕地办厂，从根本上改变了土地的用途。还有些企业租用农地后并不经营，玩资本运作，将低价租来的土地再高价出租，从中攫取利益。
　　3.4 土地流转期限较短，不利于经营者加强农村基础设施建设
　　当前我国各地土地流转期限多在五年以下，很多地方农户土地流转合同每年一签，这是由于土地流转过程中，农户对土地流转价格上会有上升的预期。由于合同期限短，土地经营者对灌溉设置、培肥地力等基础设施项目不愿投入或者少投入，加剧了当前农田基础设施建设的困境。种粮大户，企业等有规模经营主体很少自发投入开展农田基础设施建设，农田基础设施建设局部完善、总体恶化的局面难以改变。
　　4 规范推进农村土地流转工作
　　4.1 农村土地流转必须在毫不动摇地坚持农村基本经营制度的前提下，在依法、自愿、有偿、尊重农民土地流转主体地位的基础上进行流转。
　　4.2 建立农村土地流转中介服务中心或组织
　　各地政府特别应积极创造条件，依托基层农业经营管理部门建立“土地流转服务中心”等中介服务组织，为供需双方提供流转的平台，提供流转信息、合同、法律、竞价、纠纷仲裁、风险保障等服务，接受土地流转双方的咨询，组织开展对经营主体的能力评估和公开招投标活动，在双方协商一致的前提下，为土地流转提供有序、公开、快捷的服务。
　　4.3 建立农村土地流转农户的社会保障制度
　　积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，借鉴浙江嘉兴以宅基地置换城镇住房，以承包地经营权置换社会保障的做法，进一步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度保障。把土地流转与安置农村劳动力和农村社会养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障、农村合作医疗保险制度配套进行，解决农民土地流转后的后顾之忧。
　　【参考文献】
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　　[2]让农村土地承包经营权流转好[OL].中国农地网.
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　　[4]昝剑森，原栋.对农村土地流转问题的若干思考[J].福建论坛：人文社会科学版，2013（05）：42-46.