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　　内容提要：地方政府融资平台近年来为地方基础设施建设提供了重要的融资支撑，但是随之而来的政府债务风险也在不断加剧。改革地方政府融资体制、剥离融资平台政府融资职能，是近期必须抓紧推进的重要任务。以水利投融资平台为例，应抓紧分类化解存量债务，抓住行业改革发展机遇，参与政府公共服务购买和采取PPP模式，完成市场化转型。政府应妥善解决平台公司存量公益性资产和债务，加强平台公司分类整合，加快推进行业市场化改革。

　　关键词：地方政府融资平台，水利投融资平台，基础设施融资，政府行为

　　地方政府融资平台（以下简称为融资平台）是地方政府为规避地方政府不列赤字、不得发债的限制，通过设立投资公司、开发公司、资产经营公司等方式进行社会化融资，满足各地基础设施建设资金需求的一种工具。近年来，各地的融资平台为大规模基础设施建设的开展、促进当地经济增长提供了重要的资金支持，但是随着融资平台数量的增加，地方债务规模也在急剧扩张，这给地方财政稳定带来了较大挑战。从2009年开始，关于融资平台风险的研究逐渐增多，研究重点大多为融资平财政税收与资本市场方面。同时，中央政府也开始关注融资平台的规范性问题，出台了系列政策文件。融资平台究竟何去何从，如何在地方融资体制改革中继续发挥其作用，有待深入研究。

　　一、融资平台面对的挑战与机遇

　　随着风险的凸显和监管政策的收紧，融资平台正面临着复杂的内外部形势，其挑战与机遇并存。

　　（一）地方政府债务风险不断增大，融资平台在其中扮演重要角色

　　为全面了解地方政府债务水平，国家审计署在2011年和2013年两次对地方政府性债务进行了审计，对全国地方政府债务的规模、来源和性质特点等作了全面的调查。通过两次审计结果的对比，可以看出近年来地方政府债务规模增长迅速，债务风险不断增大。

　　1.地方政府债务总体规模较大，增速较快。根据审计署的两次审计结果，可以看出地方政府性债务总规模由2010年底的约10.7万亿元增加到了2013年6月底的约17.9万亿元，增长了约66.9%，年均增速约为22.7%。

　　2.部分地方政府债务风险不断增大，虽然从全国总体情况来看，整体的政府负债率、债务率和逾期债务率都还处于正常水平，但是债务规模增长速度较快，并且部分地方政府存在着较为严重的问题，如违规担保、债务负担重、借新还旧率较高、债务偿还过多地依赖土地出让收入等。在我国经济增速放缓，特别是房地产市场不景气的背景下，地方政府债务风险不断增大。

　　3.融资平台在地方政府债务中所占比例虽有所减少，但仍是最大举债主体，从2010年底到2013年6月，虽然以融资平台为举债主体的债务在地方政府性债务中的占比有所下降，由46.38%降为了38.96%，但依然是地方政府最主要的举债主体，这也说明《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布以来，融资平台的发展受到了一定的限制，但仍然是地方政府融资的主渠道。

　　（二）融资平台运作不规范，不利于地方债务风险和金融风险的防范

　　融资平台给地方政府带来了大量隐性债务，由于难以界定融资平台全部债务中企业债务与政府债务的边界，加上信息不透明、运作不规范，令债权人难以掌握到准确的地方政府债务信息，进而难以正确评估融资平台的偿债能力。这对政府隐性担保的盲目信任和过度放贷，不仅会危害地方政府债务的可持续性，甚至可能会危害到区域的金融稳定。

　　1.融资平台偿债主体不明确

　　由于融资平台性质和定位缺乏法律依据，其产生的债务难以准确定性。地方融资平台承担的是代地方政府融资职能，募投项目一般具有较强公益性，放贷主体之所以乐于放贷就是因为看到了平台与政府之间千丝万缕的联系，真正认可的往往是平台背后的政府信用，这部分债务应当被视作地方政府债务。然而，从法律层面来看，融资平台多为依据《公司法》成立的国有独资公司，为有限责任公司。政府作为出资人仅以出资额为限对公司承担责任，因此融资平台作为借债主体，其债务当为企业债务，缺乏将全部债务由地方政府承担的法律依据。此外，融资平台的融资成本相比一般意义上的政府直接融资要高，进一步加大了债务风险。

　　2.融资担保不实，操作流程不规范

　　融资平台旗下资产多为具有一定公益性的资产，如市政道路、地下管网、输水渠道等，难以变现，无法成为金融机构认可的有效担保物。很多地方政府通过出具担保函、还款承诺书等方式为融资平台提供担保，但2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》已明确禁止地方政府为融资平台提供任何形式的担保。此外，融资平台缺乏决策权，人事任命、项目选择等均由地方政府掌控，难以有效控制所投资项目的风险。加之大部分融资平台投资项目是中长期的基础设施建设项目，而融资平台贷款期限较短，还存在贷款期限同项目建设运营期限错配的问题。

　　3.政府财力变化较大，不同融资平台之间存在竞争

　　在我国经济结构调整、经济发展进入“新常态”、财政收入增速下滑的背景下，特别是长期过度依赖土地出让收益的地方政府在面对当前不景气的房地产市场的情况下，地方政府债务风险更加凸显。很多地区通过成立多个融资平台的方式，分别承担交通、城建、水利等领域的投融资业务，而这些不同项目分属不同部门管理，由于缺乏统一的债务管理机制，在政府财力有限的情况下，不同部门之间会出现竞争。此外，部分地区的融资平台已划归国资委管理，在债务偿还时，还可能出现业务主管部门、国资委、财政部门之间互相“踢皮球”的现象。

　　（三）政策环境发生重大变化，融资平台面临“转型”考验

　　正是基于上述背景，从党的十八届三中全会开始，中央启动了地方政府投融资体制改革，通过“开正道、堵偏门”的方式，一方面给予地方政府适当举债权限，另一方面剥离融资平台的政府融资职能，试图建立规范的地方政府融资机制。在剥离融资平台政府融资职能后，平台如何转型是一个值得深入探讨的问题。

　　（四）地方政府债券将是地方政府唯一的债务融资渠道，但融资平台仍有存在空间

　　根据国家审计署的两次审计结果，从2010年底到2012年底，地方政府性债务总额（包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务）增加了约5.17亿元，其中政府负有偿还责任的债务增加了约2.92万亿元，而2011年和2012年国务院批准的地方政府债券总额度为4500亿元，仅占上述二者的8.7%和15.4%。2014年国务院批准的地方政府债券额度为4000亿元，2015年经全国人大审查批准的地方政府债券额度为6000亿元（其中5000亿元为一般债券，1000亿元为专项债券），但是考虑到当前我国经济增长压力较大，必将进一步加大基础设施建设，同时还有大量在建项目的继续推进，可以判断这一额度远不能满足地方政府资金需求。虽然未来地方政府融资体制改革的方向已经明确，即仅可通过地方政府债券进行债务融资，严禁其他任何形式的政府债务融资行为。但是通过地方政府债券额度与地方政府融资需求的对比可以看出，仅靠地方政府债券无法满足基础设施建设需求，因此地方政府必将大力通过政府与社会资本合作模式或者政府购买服务等方式利用社会资金，融资平台完全可以利用融资经验和专业优势继续为地方建设出力。

　　二、新形势下融资平台亟待解决的关键问题

　　在大力推进地方政府融资体制改革、剥离融资平台政府融资职能的形势下，融资平台亟待解决以下三个问题。

　　（一）如何转型发展

　　根据国务院的相关规定，地方政府债务融资体制改革的重要内容之一就是要剥离融资平台的政府融资职能。然而融资平台成立之初的主要目的就是代政府进行融资，融资平台是地方政府性债务最大的举债主体。剥离地方融资平台的政府融资职能，就等于对各类融资平台提出了一个生死考验：要想继续生存，必须转型发展。企业转型并非易事，特别是融资平台长期以来依赖政府信用、政府项目、财政资金，“等、靠、要”意识强烈，自负盈亏、市场经营能力弱，转型发展难度大。

　　（二）如何清理存量债务

　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确要求加快对地方政府存量债务进行分类清理，根据审计署的审计结果，截至2013年6月底，以融资平台为举债主体的债务占到了地方政府债务的近40%，如何将如此庞大的政府债务从融资平台剥离出去？如何界定融资平台其他债务的属性？如何对平台存量债务和相应的资产进行科学分类，并在此基础上针对性地提出化解处理措施？这些是地方融资平台亟待解决的另一个重要问题，也是剥离融资平台政府融资职能、平台实现转型发展的重要前提。

　　（三）未来如何持续为基础设施建设出力

　　在转型完成之后，融资平台不再代政府举债融资，不再由政府提供偿债保证，将形成独立经营、自负盈亏的经营模式和完全市场化的融资模式。但是考虑到融资平台的设立初衷，以及多年来积累的基础设施建设融资、建设和运营经验，在充分考虑地方政府融资需求情形下，应重点思考转型后的融资平台如何持续为基础设施建设出力的问题。有必要结合地方政府投融资体制改革的方向，抓住全面深化改革的有利契机，深入推进融资平台经营方式和经营理念的改革创新，持续为基础设施建设和运营出力。

　　三、未来推动地方融资平台转型发展的思路与对策：以水利投融资平台为例

　　为解决以上问题，主要思路应当包括两方面内容：一是按照财政部关于地方政府债务清理甄别工作的安排，抓紧完成融资平台存量债务的分类，采取适当措施将应当纳入政府债务“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，明确了未来地方政府融资体制改革的方向就是发行地方政府债国家新型城镇化规划（2014~2020年）中共中央、国务院2014年3月建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券关于修改《中华人民共和国预算法》的决定第十二届全国人民代表大会常务委员会2014年8月正式赋予地方政府一定条件下发债融资的权利，同时明确禁止地方政府以任何其他方式举债，也禁止地方政府违法为任何单位提供担保，并对债券的发行方式、额度管理及地方政府债务管理作出了规定国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国务院2014年9月明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，具体规定了未来地方政府债券的分类、发行方式、偿还渠道、债务管控等具体措施，对存量债务的化解提出了原则框架的资产和债务一同剥离，保留为企业债务的，建立相应的化解机制，确保债务可持续；二是抓住我国全面深化改革的重要战略机遇，深入挖掘行业变革可能出现的机会，科学定位公司发展方向，推进融资平台转型发展。这里以水利投融资平台为例具体分析对策措施。水利行业主要是提供防洪、供水等服务，水利工程可细分为防洪工程、水库工程、供水工程、引调水工程、灌溉工程、农村饮水安全工程、水土保持工程、水环境治理工程等类型，是一个典型的公益性较强、收益性较差的行业。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》要求把水利作为国家基础设施建设的优先领域来抓，明确提出鼓励通过地方政府融资平台公司吸引社会资金参与水利建设。实际上，在文件发布之前，已有不少地区成立专门的水利投融资平台（绝大多数为水利投资公司的形式），发布之后各地水利投融资平台发展更加迅猛，此外，还有众多综合性融资平台参与水利建设投融资。未来，众多水利投融资平台也面对着化解存量债务、转型发展的形势要求，必须紧密结合水利行业特点和改革发展形势来考虑。

　　（一）充分利用行业改革发展的有利形势改革的深入开展，将直接或间接影响水利工程投融资体制机制，对水利投融资平台未来的定位和发展有产生要影响，给水利投融资平台继续为水利改革发展服务提供了良好契机。

　　1.水价改革为水利投融资平台盈利水平提高创造了机会

　　供水项目是多数水利投融资平台的核心业务之一，水价的高低对于水利投融资平台盈利水平有较大影响。党的十八届三中全会明确提出要进一步引入市场机制推进水价改革；2014年1月出台的《水利部关于深化水利改革的指导意见》中也明确要求建立符合市场导向，反映供求状况和资源稀缺状况的水价形成机制；2014年11月出台的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出要完善水利工程水价形成机制，深入开展农业水价综合改革试点，非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。以上均表明了未来水价调整的方向，各类供水工程将变得有利可图，对于提升水利投融资平台收益水平具有十分积极的意义。

　　2.水权水市场建设为水利投融资平台提升融资能力创造了基础

　　建立健全水权交易制度，积极培育水市场，是我国未来一段时期深化水利改革的一项重要内容（陈雷，2014），其核心内容之一就是要建立国家、流域、区域不同层面的水权交易平台，推动地区间、用水户间的水权交易。随着我国水权水市场建设的推进，水资源长期被压制的资产价值将被逐步发现，水利投融资平台旗下的水库资产将得到重新估值，为提升其融资能力打下了良好基础。

　　3.政府购买水利公共服务的推广为水利投融资平台持续服务水利发展提供了空间创新水利公共服务方式，推动水利公共服务向社会力量购买，是全面落实党的十八届三中全会精神深入推进水利改革的重要内容之一。目前来看，公益行为水利工程建设管理、运行管理、维修养护、水利技术服务等方面都是可以开展服务购买的领域。水利行业政府购买公共服务的推进，为水利投融资平台提供了发挥自身经验和资产优势的契机。水利投融资平台可通过这一契机，利用自身的资产资源和经验优势，加快转型，向实体经营方向发展，积极参与公益性水利工程建设管理、运行管理、维修养护等方面的政府公共服务购买。

　　（二）甄别化解水利投融资平台存量债务