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　　20世纪80年代以来,强调市场化管理是水利治理的核心特征。进入90年代,水利部门开始明确提出“以水养水”,将基层水管单位由事业单位变为企业经营单位。1995年,时任水利部长钮茂生将“以水养水”视作“点石成金”术。他认为,在计划经济体制下,水利被视为纯粹社会公益事业,强调无偿为社会服务,重社会效益,轻经济效益。因此,新时期的水利改革应从三个方面展开:

　　一是要树立产业观念和经营意识,积极稳妥地进行产权制度改革,把水利国有资产的经营管理从计划经济的轨道转到市场经济的轨道上来;二是转换经营机制,深化水利企事业单位的改革,逐步向企业过渡;三是深化水利价格收费体制改革,调整水利产业结构,搞活水利经济。

　　2005年,国务院转发的《关于建立农田水利建设新机制的意见》提出,要加快推进农田水利建设管理制度改革,按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则,推进小型农田水利设施产权制度改革,明确小型农田水利设施的所有权,落实管护责任主体。以农户自用为主的小、微型工程,归农户个人所有;对受益户较多的小型工程,可按受益范围组建用水合作组织,相关设施归用水合作组织所有;政府补助形成的资产,归项目受益主体所有。允许小型农田水利设施以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转,吸引社会资金投入。

　　税费改革和乡镇体制改革后,市场化改革进程进一步加快。农村水库、泵站以及堰塘被推向市场化运营。但是国家对农田水利的改革是完全自由市场化的,放任“市场”这只无形的手来管理,造成了目前小型农田水利基础设施运转困难,抗旱功能弱化,管理运行陷入困境。

　　第3期申端锋:农业干旱与农田水利治理机制———以湖北省沙洋县为例19我们的调查发现,市场化的改革并没有解决农田基础设施不足、机制不活的困境,并且已经使中小型农田水利基础设施的管理运行陷入困局。例如,所谓农田水利承包制即是村组将公共的水利设施承包给个人经营管理,由承包人负责向农户提供生产用水用电,收取费用。但是在干旱之年,承包人为保证自己的利益,强行减少水电的供应,反而使旱情更加恶化。

　　(三)用水户协会无法发挥作用

　　在世界银行贷款项目的推动下,我国采纳了用水户协会作为灌区改革的一项措施,在全国范围内大力推广。成立用水户协会的本意是取代村组统筹灌溉模式,打破行政单位建制对用水的束缚,发挥用水户的主体性,按照民主的方式进行灌溉管理,减少管理环节,协会和水管单位直接供需见面。

　　据全国人大常委会的一项专题调查,一些地方推广用水户参与式管理,鼓励和扶持成立农民用水户协会,通过协会调动广大农户在工程建设、使用维修、水费计收等方面的积极性,改善了水管单位与用水户之间的关系,提高了水费的实收率,有效解决了斗渠以下渠道的管护问题。目前,四川省已组建协会2657个,管理灌溉面积829.3万亩。陕西省已组建灌区农民用水协会418个,自主管理斗渠2702条。

　　但是,我们在湖北沙洋县的实地调查中,几乎没有发现一个运转良好的用水户协会,相当一部分用水户协会已经名存实亡。当地县政府认为,在解决小农的灌溉这个问题上,用水户协会的管理存在着不足之处。首先,硬件设施不到位,不能达到真正意义上的计量用水;其次,协会还不能独立运行,支渠以下工程的改建、扩建、更新等还无法独立完成,需要水管单位和政府的扶持;另外,协会的自主化管理不完善,人员素质和管理水平不高。

　　之所以会面临这样的问题,是因为中国的用水户规模较小。沙洋县农民人均1.72亩耕地,一个4口之家,总共是6.88亩耕地。这种个体小农的农业经营根本无法靠自愿组织起来对接供水单位,因此组织成本很大,计量到户困难很大。单个的农户无法成为用水市场主体,很多用水户协会还不如原来村组管理的效果好。

　　总之,当前国家农田水利治理的基础设施建设,从水资源的配置、调控制度着手的市场化的管理运营方式和民间的用水户协会制度,都严重脱离基层治理和乡村社会,无法解决治水困境。

　　需要重新建构更加切合实际的农田水利治理模式。

　　三、重构农田水利治理模式的政策建议

　　新时期农田水利的治理是一项系统工程,不能靠“头痛医头,脚痛医脚”,不能一蹴而就。眼下仅靠以项目论项目,多部门分散分割投资,是不可取的。

　　农田水利建设,也不仅仅是国家单纯的投资就能解决的问题,而是一个农村深层次的综合治理问题。当前农田细碎化,统一灌溉肢解,抢水成风,解决它主要是如何调动农民,如何将农民组织起来的问题。因此,国家应该首先加强大农业的统筹规划,组织专业部门与高等院校开展合作,深入各省各县区的农村开展调查,并从农田水利建设和管理两方面入手,统一规划,细化到每一个农户的田间地头,并制定一系列具体措施,解决不利于农业发展的因素。

　　现阶段,我们建议采取下列五项措施,来重构我国的农田水利治理模式:

　　(一)建议国家财政出资建立农田水利治理专项补贴,恢复统筹灌溉农田水利治理专项补贴的主要内容是:一块用于补贴水费,一块用于补贴基础设施建设,这项补贴直接补给村、组,而非农户,由村组统筹使用。村、组在统筹使用前要向上级申报统筹使用方案,经上级政府批准才能实施,并规定临时调节的权限与幅度。政府有关单位和村民代表会议监督其使用。

　　设立农田水利治理专项补贴的好处是,可以平衡村组内部由于自然条件和水利设施不同带来的用水成本差异,有效地减少村民之间的交易和合作成本,从而能够组织村民共同灌溉。这样,就能修复原来的统筹灌溉模式,统筹灌溉模式活了,农田水利系统才能运转起来。

　　我们建议设立农田水利综合补贴的另外一个现实考虑是,税费改革尤其是取消农业税后,减轻农民负担成为大势所趋,而“一事一议”又无法奏效,在这种背景下,再向农民收取水费就非常困难。并且水费难收不是绝对值的高低问题,而是不同水源条件下农户之间的用水成本差异难以平衡,例如,离水源近(上游)的农户不愿出钱,离水源远(下游)的农户则要承担高额的用水成本。因此,向农民收取水费的行为自身成本会非常高,故取消税费,由国家补贴势在必行。

　　(二)恢复水利工程管理单位的事业单位性质,重构管理运行机制农田水利是准公共物品,水利工程管理单位是准公益性单位。上世纪80年代以来,水管单位以经济效益为导向,进行市场化改革,提倡“以库养库”、“以水养水”。在市场化改革路线之下,沙洋县的中小型水库、泵站均陷入了困境,工作人员的待遇得不到保证,而市场化改革追求经济效益,严重影响了抗旱这一社会效益的发挥。这种市场化改革方向同水利作为一种准公共品的基本事实相矛盾。针对这种情况,应该扭转水管单位的市场化改革方向,恢复泵站、水库等水管单位的事业单位性质,将其列为事业单位进行管理,合理确定财政事业编制,扭转“以水养水”、“以库养库”的运行机制,确保工作人员的待遇,提高其工作积极性。

　　(三)强化乡镇水利服务中心的职权,恢复其管理职能原乡镇水利站是农田水利治理的管理和协调机构,具有管理职能和执法权,有一批精通地方水利知识的人才队伍,在农田水利治理中发挥着重要作用。

　　乡镇体制改革以后,原水利站改为水利服务中心,由以前的事业单位改为“民办非企业”,水利站工作人员实行聘用制,打破原来的职称工资和档案工资,原来有10多个人的编制,现在只有两人,每年一万八千元的工作经费(含工资),没有其他福利待遇。工作人员成了无身份、无地位、无待遇的三无人员,基层水利工作缺乏积极性。现在水利服务中心主要负责灌溉时的协调工作和信息传达工作,组织力大为减弱,对现在全镇面临的水利困境无能为力。

　　据此应该恢复乡镇水利站的事业单位性质,并适当增加工作人员,赋予其有效的管理能力,使其能够统筹全镇的水利事业。

　　(四)重新设置村民小组长,加强基层治理体系建设村民小组是农田灌溉的基本单位,村民通过村民小组参与到集体灌溉中去,离开了村民小组长,统筹灌溉模式就难以维系。

　　税费改革后,取消了村民小组长,村组的公共事务因无人管理而陷入困境,在用水方面,统筹灌溉模式解体。加强基层治理体系建设最具操作性的办法就是恢复村民小组长。村民小组长可以组织农民进行集体灌溉,减少用水纠纷和上访,破解税费改革以来自由市场化的治理方式所带来的问题。

　　村组可以针对土地过于细碎化的现状,进行划片承包,将土地连片经营,以便进行集体灌溉。

　　(五)农田水利是准公共品,要强化政府责任