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　　从发达国家的环境损害评估立法进程看，经历了从依靠传统法律往环境损害立法转变，立法理念从最初的被动的环境污染损失赔偿向环境污染预防和受损生态环境恢复转变，并且在发展的过程中环境责任逐渐严格、评估范围逐渐扩大、评估技术逐渐合理、制度体系逐渐健全．在环境损害评估立法的早期阶段，主要以传统民法(侵权法)为基础，尝试在环境法中以市场价值的减少为基础原则来评估和赔偿自然资源(生态环境)财产属性部分，随后发展为采用基于替代或修复自然资源的费用来评估和赔偿自然资源，并认可在生态环境资源恢复期间不能提供生态服务的期间损失的求偿．如美国20世纪70年代早期的环境损害评估相关法律仅对具有使用功能的自然资源损害的市场价值实行严格责任制度，但仍缺乏对损害具体范围的界定和明确的评估技术方法．随后在1977年的CWA和1980年的CERCLA中，美国构建了较为完整的环境损害评估制度，将生态环境恢复费用、期间损失以及损害评估费用都纳入评估范围．在1990年OPA中，对油类污染物泄露造成环境损害规定了更加宽泛的赔偿主体，并对环境污染造成影响损失规定了更加宽广的评估范围．至此，美国针对环境污染造成损害的立法实现了在私益方面评估和赔偿范围全面完整，在生态环境损害等公益损害方面也形成了健全的制度体系．欧盟在2004年通过的环境责任指令(ELD2004/35/CE)基本上吸收了美国的生态环境损害相关立法经验，但将生态环境损害的范围作了进一步明确规定，仅关注濒危物种及其栖息地、水体污染和土壤污染这3个方面的自然资源对象，规定污染水体、受保护的珍稀物种及其生境的损害要恢复至基线水平，而确保修复受污染土地健康风险降低至可接受的水平即可．

　　同样，日本的公害应对相关法规体系也经历了从传统法向专项法、从有限健康损害赔偿向严格环境健康责任、从被动健康损害救济向污染预防转变的历程．在20世纪60年代，日本的公害健康损害救济范围仅包括受害人医疗费用等损失的赔偿．在随后的70～80年代，日本逐渐构建并健全了公害司法诉讼、行政调解等多种健康损害救济途径，救济范围也从显性损害往隐性损害、新型公害以及未来预期健康损害等更广的范围拓展．

　　无论是美国的CWA、CERCLA和OPA，还是欧盟的ELD指令，在立法中对各方权责关系、评估模式、资金来源等做了详细明确的规定，并充分体现了全过程环境风险与损害防控管理的理念．从环境污染物质泄露发生前环境风险/损害隐患的预警和预防、及时上报信息和妥善应急处置、环境污染损害赔偿与恢复方面对潜在污染责任方的权责进行界定．责任方有无过失或主观故意性、是否及时报告事件并采取恰当应对措施是环境污染事件责任追究和是否进行处罚的重要依据．经过几十年的发展，发达国家的相关立法已经完成了从20世纪70年代的环境损害立法薄弱阶段转变为90年代的环境损害足额赔偿阶段，至20世纪末已经构建起基于污染预防和资源环境恢复为立法原则的现代环境立法阶段转变．

　　3.2工作机制

　　从当前欧美日等国的环境损害评估实践经验来看，美国从20世纪70年代起启动环境损害评估工作，在20世纪90年代通过实体性、程序性和可操作性很强的立法率先形成了健全的环境损害评估工作机制;欧盟则通过2004年的ELD指令开始强化环境污染损害责任后，于2010年刚刚完成了立法体系建设，实际工作机制，包括评估主体、评估机构、技术导则和资金来源等还处于探索阶段;而日本则从20世纪60年代末至80年代初，通过近20a的经验积累，形成了健全的公害应对与预防机制．当前中国的环境损害评估还处于法规体系还不健全，针对环境私益损害的评估工作机制尚未理顺，针对生态环境损害的评估工作机制尚未形成的初期阶段．各国环境损害评估的实施与诉求主体在前文已经介绍，本节主要介绍环境损害评估的专业机构、评估程序和资金来源这3个方面的内容．

　　美国NRDA采取自律管理为主，政府管理为辅的方式，具有一定技术力量和资质的环境咨询公司或科研机构都可以接受自然资源托管方或潜在责任人的委托开展自然资源损害评估．当前，美国开展NRDA的机构处于商业化运营中，一些熟悉NRDA相关法规、程序、技术和实际案例经验的公司已经充分介入到美国的NRDA实践中，包括探索和改进NRDA过程中的合作机制、修改和改进NRDA评估模型，甚至参与到欧盟和其他发展中国家的环境损害评估制度体系构建，开展实际案例评估技术援助．另外，虽然美国相关法律没有规定EPA是开展NRDA的主体机构，但在NRDA的实践中，EPA充分发挥自身在环境污染事件处置前期应急响应、污染修复过程中的工作基础，与作为自然资源受托人的内阁级别的联邦政府部门和州政府进行协调配合，在NRDA过程中发挥着重要作用．可以说美国EPA在NRDA中的定位充分体现了其环境保护综合协调与监督管理的职能．欧盟ELD指令将开展环境损害评估的实施主体、评估机构设置以及运行机制交给各成员国自行设定．意大利根据第152/2006号法令，意大利环境、领土与海洋部为环境损害评估的主管部门，意大利环境保护与研究院(ISPRA)是意大利唯一的环境损害评估专业机构;波兰根据2007年第75号环境损害预防和修复法令，指定波兰环境部为该国环境损害评估的主管部门;英国指定环境、食品和农村事务部为该国环境损害评估的主管部门．

　　目前美国已经建立了完备且严谨的NRDA的评估程序，在CERCLA法案下，针对有害物质泄露开展场地风险管理与受损自然资源评估及恢复的过程相互交叉又有各自独立的执行程序．虽然CERCLA法案在污染场地清理和修复方面给予美国EPA强大的执行权，比如严格的追溯责任制度和先执行修复措施后向潜在责任方索赔的权力;但在NRDA过程中对自然资源受托人向责任方问责在程序上与污染场地修复有明显区别，比如要受托机构证实污染与自然资源损害之间有直接联系，要求先进行评估量化自然资源损害，向责任方提起诉讼后才可以进行自然资源恢复行动．在OPA法案下，也规定了NRDA严格的司法程序以确保受损自然资源得以精确量化和完全恢复．与美国不同的是，日本的“公害”健康损害评估构建了完整和快捷的行政救济程序．针对特异性疾病(水俣病等)、非特异性疾病(SO2污染区)以及石棉致疾病健康损害的鉴定评估和赔偿，经过多年的实践后日本逐渐建立了一套行之有效的行政救济机制．

　　环境损害评估和恢复的资金来源保障是确保相关法规能够切实得到实施的重要保障．美国在环境责任险、基金等其他环境风险社会化分担方面的实践经验是环境污染污染损害得到切实赔偿和自然资源损害得到完全恢复的重要基础．同时也是当前欧盟推动ELD2004责任指令的重点关注内容．一般可以将自然资源损害应对资金保障分为两个部分，一是开展环境损害评估工作的资金;二是进行环境损害赔偿或自然资源环境恢复的资金．虽然两部分资金在理想状态下都可以向潜在责任方追偿，但在实际操作中仍需要有充足的运作资金来源．在美国CERCLA法案下，一旦污染场地列入国家优先修复名录(NPL)，则EPA开展污染调查、风险评估和修复方案设计等费用来自于超级基金或者直接向责任方追偿，但在NRDA的案例中，有些场地虽然由于健康或生态风险不高没有列入NPL，但有可能存在可量化的自然资源损害，需要开展NRDA，有些情况下是将场地修复与自然资源恢复合为一体开展，或者在EPA开展一些降低风险及修复行动后其他受托机构在此基础上进行NRDA，因此，并不是所有的NRDA过程的损害评估资金来源于超级基金，如美国内政部每年有专门的基金(DOI恢复基金)开展NRDA工作．同样，在OPA法案下，联邦层面NOAA等受托机构在开展NRDA时进行损害评估的资金来源一部分来自溢油责任信托基金(OSLTF)．在CERCLA和OPA法案下，自然资源环境恢复的资金主要来自于向责任方的追偿，部分来自相关的基金．截止2012年，NOAA共计针对500多个污染场地和50多次溢油事件开展了NRDA工作，恢复了47英里的河流和15000hm2的野生动植物栖息地生态环境，共花费资金6.1亿美元;DOI仅2010年就通过NRDA恢复自然资源68834英亩，恢复河流生境377英里，NRDA的实际费用为0.63亿美元．相对美国严格的环境责任制度，日本的“公害”赔偿资金来源更加灵活的运用了“责任者负担”原则，在特异性疾病和非特异性疾病的不同地区的综合采用税收、补偿金、公积金等方式，由中央政府、地方政府、肇事企业、高污染行业以及公众募捐等确保受害民众的足额赔偿．

　　3.3技术导则

　　美国内政部依据CERCLA和CWA制订了NRDA相关的技术导则和评估工作手册，并开发了相关评估模型;美国NOAA依据OPA也制定了NRDA相关的技术导则和评估软件．1986～1987年美国内政部根据CWA和CERCLA最先颁布了分别针对大型和小型环境污染事件的TypeB和TypeANRDA技术规范，提出了“较少原则”和以市场价值评估为主的评估技术方法，并同时提出了针对海岸带和海洋环境损害评估的模型(NRDAM/CME)和软件．1996年美国内政部结合司法实践，尤其是1994年的俄亥俄州以评估技术方法不够科学全面为由诉美国内政部案，对NRDA规范非使用价值评估技术方法部分进行了修订，并提出了针对美国五大湖区域的环境损害评估模型(NRDAM/GLE)，同时根据新的技术规范对NRDAM/CME模型进行了修订．随后，美国内政部土地管理局和国家公园管理局于2003年和2008年分别提出了指导开展NRDA的工作手册．从1990年开始，美国商务部下属海洋与大气管理局(NOAA)在OPA框架下分别针对NRDA预评估、损害评估、主要恢复行动、恢复计划各个阶段开展了技术规范编制工作，并于1996年颁布实施．另外，加利福尼亚州、佛罗里达州、华盛顿州和新泽西州还分别根据各自实际经验提出了简易的NRDA程序和技术导则．

　　由于欧盟各成员国缺少环境损害评估的实践基础，比如政府部门没有制定相关技术导则和规章，相关企业环境责任意识不够以及保险等相关行业缺乏经验，导致欧盟的环境责任指令执行不够．为弥补欧盟国家在环境损害技术和资金来源机制上的不足，欧盟于2006～2008年开展了在欧盟ELD指令框架下资源等值分析技术在环境损害评估中的应用(REMEDE)研究计划，并于2008年推出了等值分析工具包(Toolkit)．

　　3.4评估方法

　　环境经济学中的资源环境价值评估方法仍然是环境损害评估的核心，但由于资源环境的服务价值一直不能在市场中完全体现，欧美的自然资源损害评估方法演进也在从基于货币化表征向基于恢复成本的等值分析方法转变，成为无论在美国成熟的NRDA实践中还是欧盟“REMEDE”计划都力推的环境损害评估方法，基于服务对等的等值分析方法得到广泛认可．在美国DOI和NOAA颁布的NRDA技术导则中，环境损害评估的全过程涉及到污染物运移扩散模拟、敏感受体暴露途径和毒性分析、污染修复与生态恢复方案效果评价、资源环境损害经济分析等各个方面，涉及现场勘察、数据整理、计算机模拟和损害量化等具体环节，但都是将自然资源提供的服务损失作为评估结果，并将资源环境恢复至基线状态作为首选方案和最终目标．美国NRDA相关法律在因果关系认定和损害量化方面提出明确要求，托管机构在提起诉讼时必须证明污染物质的泄露与自然资源损害之间存在必然的联系，并且必须量化由于污染导致的自然资源损害，后继资源环境恢复过程分为“主要恢复”、“补充性恢复”和“补偿性恢复”三部分．相比较而言，日本的“公害”健康损害评估方法在因果关系确认和损害定量化方面的要求比美国NRDA要薄弱一些，通过设定指定地区、主要症状、暴露期限等指标和条件，转而追求相对快捷的半定量处理模式．

　　3.5沟通协作

　　从OPA和CERCLA法案下的工作机制来看，规定受托机构在向潜在责任方提出NRDA要求60d后才能提起诉讼，也是希望各方能够在谅解的前提下达成共识．美国已经开展了数千例NRDA，仅有极少数是最终通过法院判罚执行，其中大多数都是通过协商途径解决．在充分协商的基础上，开展合作性NRDA已经成为主要趋势，美国DOI及一些开展NRDA工作的大型评估机构都提出了受托机构和潜在责任方之间开展非诉讼型NRDA的相关协议规定和工作程序指南．另外，美国开展NRDA的过程中还非常重视受托机构之间的协调与配合，如EPA与DOI、NOAA之间配合基础监测资料共享，野生渔业、林业以及其他野生动物等资源受损联邦层面、州政府以及其他托管机构和利益关系方的协调也非常重要，比如在墨西哥湾漏油事件的NRDA过程中，就提出了有计划的环境影响表述(PEIS)．从NRDA的程序上看，受托机构在重视自然资源损害精确量化的同时，越来越重视把自然资源恢复纳入到评估过程中来，把NRDA延伸至NRDAR，如美国DOI的自然资源损害评估与恢复计划(NRDARP)和NOAA的损害评估、修复与恢复计划(DARRP)．

　　4对中国环境损害评估的启示