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　　19世纪中期，洛杉矶城市群的区域污染问题严重，近地面臭氧污染尤其突出，并引致了恶名昭彰的八大环境公害事件之一，即洛杉矶烟雾事件。1976年，加州建立了控制该区域空气污染的政府实体机构———南海岸区域空气质量管理区(SCAQMD)该部门有权进行立法、执法、监督、处罚，并通过计划、规章、强制执行手段、监控、技术改进、宣传教育等综合手段协调开展工作。SCAQMD制订并实施空气质量管理计划(airqualitymanagementplan，简称AQMP)，该计划是保障该地空气质量达标的蓝皮书，借助排污许可、检查、监测、信息公开与公众参与等方式实现减排目标。自1993年开始创建了“区域清洁空气激励市场机制”(regionalcleanairincentivesmarket，RECLAIM)，覆盖了区域内330个大排放源，主要针对NOx，SO2以及其他污染物，用总量控制取代了原有的针对每个排放源的排放控制和技术要求，取得了污染控制和成本节约的双重成功。

　　大气区域管理制度促进了该地区空气质量达标，以美国污染最为严重的城市之一洛杉矶为例，尽管人口数量和汽车保有量逐步上升，但该地区的空气质量持续的改善，如臭氧的最高浓度水平降低到20世纪50年代的1/3以下，而机动车数量却是当年的4倍多。

　　3.2美国臭氧污染区域管理

　　在洛杉矶地区取得成功后的20年间，科学家基于低层大气中的臭氧传输与复合污染研究，建议美国环保署实施更广范围的区域合作。《清洁空气法案》在其1990年的修正案中划分了臭氧传输区域(ozonetransportregion，OTR)，并在臭氧污染严重的东北部缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚区建立了管理机构:臭氧传输协会(OzoneTransportCommission，OTC)，它由各州代表以及环保署成员组成，制定区域VOC，NOx减排目标并督促实施。其后又组建了臭氧传输评估组织(OTAG)，在1998年制订了旨在减少近地面臭氧区域传输及污染的计划，并在2003年开始执行氮氧化物的州实施计划(NOxstateimplementationplan，简称SIPCall)，实施范围包括美国东部22个州和哥伦比亚地区，后来还纳入了加拿大东部各省，明确要求在考虑区域影响的基础上控制臭氧污染。美国东部地区1997—2004年，NOx排放削减了25%;夏季受控区电厂的排放量与实施该政策之前的2000年相比，降低了50%;在东部绝大多数地区，臭氧削减量增加了一倍多。

　　3.3基于日内瓦公约的欧洲区域环境保护合作

　　《远程跨国界大气污染公约》(ConventiononLong-RangeTrans-boundaryAirPollution，CLRTAP)于1979年在瑞士日内瓦签署，也称为《日内瓦公约》，是第一个在较大区域基础上应对空气污染问题的官方国际合作机制。公约签订的最根本原因是大气污染的区域特性要求与之相应的管理方式及制度框架的建立，其主要目的是要在科学合作和政策协商的基础之上解决欧共体(欧盟前身)国家管辖地区的环境问题。

　　3.4关键因素识别

　　通过考察已有的几例区域环境管理与合作经验，可识别出成功的关键因素包括:科学认知基础、制度推动力、合理的机构设置与制度安排以实现权利制衡与利益协调、信息公开与公众参与，以及相应的政策实施保障制度等。

　　4、我国区域环境管理的实践与制约

　　我国已在一定范围内进行了区域环境管理与合作的尝试，包括流域管理和泛珠三角环境区域管理合作，建立了服务于区域环境政策实施推动及污染纠纷解决等事项的区域督察中心，在推动区域监测、促进信息收集与共享等方面取得了初步成效，但受到国家环保部对地方的环境管理执行控制力不强、利益协调机制的缺乏、区域环境管理制度立法层面上的缺失等诸多约束，还未实现真正意义上的有效区域环境管理。

　　4.1流域管理

　　“流域管理”这一概念是从“河流管理”或“流域水资源管理”等概念发展起来的，1992年都柏林“国际水与环境国际会议”以及里约热内卢“环境与发展联合国会议”之后，许多发展中国家都开始按流域而不是行政区划进行管理，全面地解决一切有关水问题及其相关的生态问题。

　　在管理立法方面，2002年8月通过的《水法》就已确定了流域管理机构在水资源管理方面的基本职能，明确了流域管理与区域管理相结合、监督管理与具体管理相分离的新型管理体制。流域管理机构是水利部的派出机构，代表水利部在相应流域行使部分水行政管理职能，发挥“规划、管理、监督、协调、服务”作用。但是流域管理立法仍然存在很多不足，新《水法》没有明确规定流域机构的协调职责，流域管理机构与地方水行政主管部门的职责权限分工不清晰。

　　甚至有些自相矛盾的地方，例如，新《水法》第17条将流域管理机构排除在参与国家水资源宏观管理的权力之外，这与流域管理的初衷是相悖的。在管理机构方面，水资源管理体制都没有在根本上摆脱传统治属地管理模式，流域管理中一些矛盾没有得到解决与平衡。立法基础不完善、管理机构缺乏有效的调控手段，使得流域管理在我国的实践中却逐步形成了国家与地方条块分割，造成了各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政的局面。

　　4.2泛珠三角区域环境保护合作

　　泛珠三角地区(9+2，广东、云南、四川、贵州、广西、湖南、江西、福建、海南9个省区及香港、澳门2个特别行政区)是我国经济发展较快的区域，随之而来的环境压力与公众环境保护诉求使得政府部门对于环保的积极性也较高。2005年，其环境保护投资总量就占全国总量50%以上。

　　合作各方签订的《泛珠三角区域环境保护合作协议》明确了自愿参与、平等开放、优势互补、互利共赢的原则，在生态保护、污染防治、环境治理、环境科技与环保产业等领域开展全面的合作。自启动以来，已在珠江流域水污染防治“十一五”规划、区域环境监测与数据共享、区域环保产业技术交流等方面获得了许多突破，并且通过了《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》。区域内环境保护行政主管部门建立环境污染纠纷处理联席会议制度，主要任务是总结、交流、研讨环境污染纠纷处理工作。此外，各省之间建立环境信息通报制度以及建立审批提前介入机制与环境污染联合督察和边界水质联合监测机制。

　　但继续深化合作也面临着巨大的挑战，有研究认为主要的障碍体现在两方面:一是经济发展的不平衡导致环境目标的差异，珠江下游发达地区对环境的日益关注和上游欠发达地区对经济发展需求之间的矛盾日益突出;二是制度的冲突增加了合作的难度，体现在港澳与内地之间环境法律规范及环境标准冲突、法律高级规范冲突、法律文化冲突等方面。

　　4.3区域督察中心

　　2006年7月至今，国家环保总局成立了华东、华南、西北、西南、东北、华北6个区域环保督查中心。机构的职能包括:监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况;承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作;承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作;参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作;承办或参与环境执法稽查工作;督查重点污染源和国家审批建设项目“三同时”执行情况;督查国家级自然保护区(风景名胜区、森林公园)、国家重要生态功能保护区环境执法情况;负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作。

　　区域监察中心的主要作用是填补现行环境管理的制度空白，主要职能在于对地方实施监督。因为该机构只限于协调，并不是实体机构，因而在国家环保部门与地方政府之间，区域督查机构有可能面临两头为难的选择。由于机构性质、人员编制和信息渠道的限制，这些机构也可能演化成协助查办环境案件而非监督地方政府的一个环境监察单位。

　　4.4区域环境管理受制因素

　　我国在区域环境问题的解决上所进行的尝试取得了一定成效，但仍不能算是成功的区域环境管理，主要受制于以下方面的因素。

　　1)国家环保部对地方的环境管理执行控制力不强。区域环境管理制度的建立要求中央环保部门在其中发挥总领核心作用。区域环境管理机构需要由中央环保部门赋予强制执行力。如果中央本身对于地方所具有的强制力就不够的话，那么区域机构的实体性将不能保证。而我国的环保部本身就存在赋权不够(立法权不足，在很多方面也缺乏对地方政府进行管理的法律和实际权力保障);环保系统本身进行垂直管理能力差，在制度安排上地方环保局严重受制于地方政府，对于地方环保局的监督执行力度也不足等问题。

　　2)各地方的常规环境管理情况和合作意愿差异显著。各地经济发展水平和环境容量不同、经济产业结构各异，其所处污染接收与输出的地位不一样，如果没有相对公平有效的利益调节机制的存在，各主体自然就没有合作的意愿和动因。对于合作基础较弱的区域来说，将会存在信任机制建立的困难，前文所述泛珠三角区域的环境保护合作就面临着此类问题。

　　3)区域环境管理制度立法层面上的缺失。在立法上，中国的环境相关法律没有对区域合作进行正式的规定。“对于防治跨界污染，环境单行法确立了流域规划制度和大气污染物排放总量控制区制度，然而流域规划和大气污染物排放总量控制的实施则由污染源所在地的地方政府负责。地方政府基于地方利益的考量而殆于履行职责，是极其自然的”。尽管在我国的司法体系中，污染接收方法院有权受理跨界污染的诉讼，司法判决的执行可以由跨界污染接收方的地方法院向排放方法院申请异地执行，但不管是审理过程中的取证还是判决异地执行常常由于污染方的不配合而无法正常进行。

　　4)利益协调机制的缺乏。区域环境管理与污染控制涉及多地区、多机构、多企业，利益相关者之间利益协调和权责分配的机制仍没有建立，这将成为区域环境管理的最大障碍。如果不能建立有效的跨界污染预防机制，并在污染源所在地区和受害地区之间建立正式的损害赔偿制度，跨界污染问题就不能得到制度上的解决。

　　5、构建区域环境管理与合作机制:借鉴与思考

　　基于国内外的区域环境管理实践的经验和教训，结合我国在区域环境管理与合作尝试中存在的问题，下文提出关于在我国构建区域环境管理与合作机制的几点思考。

　　5.1合理划分区域，促成合作

　　区域管理与合作机制的建立与发展，是一个循序渐进、在大框架下不断完善的过程，不能一蹴而就。从基本原则、目标的确定，到区域划分和污染问题识别及相应措施的出台都需要一个很长的过程，应根据特定区域环境问题的紧迫性而定，在抓住主要矛盾的前提下循序渐进。我国工业化、城市化进程较快的东南部地区污染问题较为严重，其中珠三角、长三角、环渤海经济圈存在严重的区域复合污染，大都市群环境问题尤为突出，可作为实施区域环境管理合作的先行区域。每一个大区域下的子行政区(省、直辖市)之间具备进行区域管理与合作的自然需求和天然优势。首先，地缘关系上各地相邻，跨区域交叉污染比较严重，在特定的地理条件和气象条件下，污染物排放在一定的空间尺度上扩散和累积，使得一定区域的污染问题趋同，而区域联合控制是实现污染控制费用有效性的可能途径之一。其次，受地缘关系和经济产业链的影响，各地在经济上的交流与合作全面而广泛，可为环境管理的纽带，或为环保合作提供互信基础。

　　5.2加强科学认知，合理制定环保目标

　　在科学问题识别的基础上，有利于明确污染排放者和承担者的责任和义务，尤其是在区域较大且污染问题比较复杂的情况下。例如，日内瓦公约合作机制就非常重视科学研究，政治决策都是建立在科学的基础上进行，利用边际负荷(水平)和区域酸沉降信息和模拟(RAINS)模型的方法，增强了区域内各国对自身和区域内环境污染的现实情况和核心问题的把握;给出了对应于更好的与环境影响相结合并考虑费用有效性的目标的理想方案，使得各方的政治协商与谈判有了共同的平台或着力点。应该在识别污染问题、明确污染来源以及扩散机制的基础上，在区域与合作地区之间建立基础污染监测设施、共享信息平台、研究机构与智库支持，通过制定相应的政策实现大气环境容量资源在一个区域内进行优化配置。

　　5.3明确责任，协调利益

　　各地经济发展水平和环境容量不同、经济产业结构各异，其所处污染接收与输出的地位不一样，如果没有相对公平有效的责任、利益调节机制存在的话，各主体很难产生合作的意愿和动因。在区域环境改善的整体目标下，明确各地的减排任务、根据其污染贡献区别承担责任，在特定子区受到损害的情况下须进行适当补偿。区域环境管理要解决的既是污染无边界与行政区划有边界的冲突，同时也是对区域下的子区划之间的利益的再协调。因而需要明确区域管理的层级机构组织决策模式，在层级之间于部门之间设计权力制衡;同时需要明确各主体在区域管理合作机制下的利益转变，进行相应的协调以保证参与度。

　　利益分配机制中一个关键的问题是资金的分配与使用，国外已有一些先进的经验可用借鉴:澳大利亚运用多准则分析法(multiplecriteriaanalysis，MCA)对昆士兰地区的污染治理与资源保护进行合理规划，针对19个地区面临不同的环保需求进行指数排序并给与相应的资金分配。台湾则是基于流域发展的可持续性建立一整套的评估指标体系与保护驱动机制。此外，利益协调也可通过市场手段来实现，尤其是当行政命令手段面对阻力，执行成本较高时，利用市场进行经济激励可能实现环境-经济的双赢，使得更多参与者获利。例如，南加州实施减排计划的实施初期受到了来自工商界的全面反对，而自1994年开始实施清洁市场计划(RECLAIM)以来，通过政策灵活性和经济激励在实现达标并降低达标成本方面收到了较大成效。

　　5.4机构安排、立法赋权与人员配备

　　一般区域管理或合作机制包含纵向机构主体和横向机构主题。例如CLRTAP的上层级是欧洲区域内的国际公约构成的约束组织，下层级是各参与国家的政府，上层级主体则是联合国欧洲经济委员会(UNECE)。但是该类国际公约缺乏强制执行的约束力，因而通过利益协调达成共赢是该机制成功的关键。除了纵向的机构主体之外，还会有横向联系的机构主体，环境合作中非常典型的横向主体就是各级政府。比如中国的地方政府在一些制度背景下，其实往往也可以被看做是实质的下层主体。此外，下层级主体之下也有非常重要的利益相关者，主要是各种社会力量，包括各种相关产业、NGO、专家学者和公众等。多层制衡使得最终的政策可以在保障达标的同时考虑当地的社会经济影响。