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　　（一)出台《促进科技金融发展条例》

　　我国早在2006年就颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》。该纲要当时是由党中央、国务院部署，科技部牵头启动的，纲要首次明确了我国未来要走自主创新之路的发展目标。为了落实纲要以及相关的配套政策，相关部门制定了一系列科技金融政策文件以及实施细则，建立了一些科技部门与金融机构的合作协调机制。科技部将涉及创业投资、银行、资本市场、保险机构、债券等利用全社会金融资源，支持科技事业发展的工作统筹为科技金融工作，积极会同中国人民银行、财政部、银监会、保监会、证监会、税务总局、国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司等部门和单位，制定并出台了科技金融方面的政策文件，初步形成了支持自主创新的科技金融政策体系。

　　但政策的时效性以及不稳定性，加之这些政策文件大多具有单一性、专门性的特点，每个文件只是就某方面的问题进行规定，诚如上文所析，整体性、系统性差，这就导致在实施过程中出现权责越位、协调性不足、执行不通畅等问题。当前，促进科技金融发展已不再是一个单纯的自然科学和经济学的问题，也涉及政治、法律问题，必须通过综合运用自然科学、技术手段和人文社会科学工具的途径来加以解决。促进科技金融发展的部门都是掌握公权力的机构，公权力源于公民的授权，权力运行的宗旨在于实现公民的权利和社会整体利益。然而，公权机关自产生之日起即具有相对自主性，可能脱离社会和偏离公共利益。为了防止公权机关性质的可能性蜕变，必须重视建立对公权机关的法律控制机制，如责任追究制度等。

　　法治是规范公权力系统较为恰当的制度安排，法治状态下，权力的边界以及权力运作的方式都会受到严格限制，越权、渎职行为将受到法律的追究。尽管政策也可能达到在相当程度上容纳公众意见的状态，但与法律的制定机制相比，它从本质上看仍是一种人治的决策机制［16］。在我国，立法本身是建立在有广泛代表性的民意机关的基础上，而且有一个相对民主的立法程序作保障。这使法律的制定基本上是反映民意的。虽然立法也未必完全正确、民主和科学，但立法机制在本质上是民主的，决策的失误可能性比较小。政策尽管在许多情况下也可能是正确的，但它的决策模式是经验型的，它的正确性比较缺乏可靠保障，失误的机率相对而言比较大。为此，在促进科技金融发展上，尽量将可以法律化的政策法律化，克服政策的缺陷。目前，可考虑由国务院牵头，组织科技部、中央银行、财政部、“三会”、税务总局等部门科学探讨，积极汇商，以法规的形式出台《条例》，载明相关部门在促进科技金融发展的职权和责任，并规定相应的实施手段，以便相关主体部门能够加以运用，按规定行使权力和履行职责。

　　（二)完善相关法律规范

　　要进一步完善有利于科技金融发展的法律体系，充分发挥立法在指引金融支持科技创新的作用，运用法律手段规范促进科技金融发展的相关主体行为。把促进科技金融发展纳入法治轨道，加快形成制度保障机制，为建设创新型国家提供有力保障。在法律制度上，应当逐步建立起由政府调控、市场引导、科技企业和金融机构积极参与等构成的较完整的法律制度框架。

　　在融资方面，可制定《促进科技型企业贷款细则》。尽管银监会在2006年就出台了《关于商业银行改善和加强对高新技术企业金融服务的指导意见》，但这只是“指导性”意见，通读全文，适用性差，不足以改善高科技企业获得贷款的现状。科技部是国家科技行政主管部门，也是科技金融工作体系的建设部门。但科技部主要承担的是科技业的创新指导和管理，对金融方面的工作无法涉及，为了使科技金融更进一步得以发展，要从更高的战略层次上制定既能规范科技部又能规范金融业管理机构在科技金融发展上的文件，根据法律规范性文件的效率层级，建议在国务院部的部署下，由科技部、银监会、中央银行共同制定《促进科技型企业贷款细则》。在细则中规定各商业银行可以单独设立科技支行专门为高新技术产业、创新型企业、中小型科技企业、高新技术园区及国家重大科技项目提供金融支持和金融服务，这样可较为专业地解决科技创新型企业在成长过程中的资金匮乏、信息不对称等现实问题，弥补现有银行体系及银行功能上对高新科技创新支撑不足的缺陷，成为科技创新与金融创新的有效结合点。《细则》还可对银行开展股权投资做一定的规定，落实软贷款和特别融资账户政策，争取以创业投资和国家科技计划重大项目为试点开展股权投资。为了弥补科技企业缺乏金融人才、金融机构又缺少科技人才的不足，细则可规定在银行设立科技专家顾问委员会，在审贷委员会设立有表决权的科技专家的机制;等等。

　　在融资担保方面，要抓紧有关担保法律法规的修改工作，建立完善的担保体系。积极推动担保业务的开展，努力建设面向中小企业，涵盖创投机构、金融机构、科技担保机构在内的投融资担保体系。探索和开展多种形式的担保方式，如股权质押、债券质押、股票质押、保单质押、仓单质押和其他权益抵(质)押等。对拥有自主知识产权并经国家有关部门评估的高新技术企业，还可以试办知识产权质押贷款。除资产抵、质押外，还可加强与专业担保机构的合作，接受专业担保机构的第三方担保。具体而言，应尽快出台《担保法实施细则》，建立上述无形资产担保、评估体系，统一质押登记制度，搭建融资担保服务平台。同时，健全信用担保体系，建立高新技术企业信用担保基金，以参股、委托运作和提供风险补偿等方式支持担保机构的设立与发展。建立担保机构评级制度，制定规范、严格的担保机构评级系统。完善再担保制度，将政策性担保公司自动纳入再担保体系。

　　（三)建立部门联动机制

　　科技企业与金融机构最大的问题还在于信息的不对称，科技成果如何产业化、金融如何进入科技企业拓展更大的利润空间，都是不同主体必须要深思的问题。只有在不同主体间建立起信息共享、利益共赢的联动机制，才能有利于科技企业的发展，才会充分调动金融机构参与科技创新的积极性。如中国农业发展银行、科技部联合制定的《关于进一步加强金融与科技合作大力推进农业科技成果转化和产业化的通知》，有利于农业科技成果转化为资金、农业科技得到贷款支持，进而促进农业科技成果的转化和产业化。未来科技金融的发展，可以全面建立科技与所有银行金融机构的合作，在广大的科技型中小企业，可考虑建立与与邮政储蓄银行的合作关系，因为邮政储蓄银行遍及广大社会地区，网络分布广，与其签署合作协议，可带动地方科技部门、科技园区。与其他银行金融机构合作，可确定科技项目的推荐程序、标准和材料，协调部内相关司局和中心推荐需要贷款支持的科技计划项目和企业，科技部组织科技专科技与管理科技金融发展的保障机制家、金融专家共同论证后，统一向银行提出推荐。

　　为了更好地促进科技金融的有机结合，科技部应以建设公共服务平台为重点，充分发挥自身的信息资源优势，通过搭建信息网络平台，建立起政府资源与市场运作结合的科技金融服务体制。

　　具体而言，科技部、银监局、保监局、证监局可通过编制科技金融内参等形式，为有关各方提供科技与金融的最新动态信息，着力解决科技企业与金融企业之间的信息不对称问题。在政府的支持和引导下，汇集科技和资本的力量，通过建立企业信息库、金融机构信息库、金融专业库等，实现全方位的金融、科技信息资源共享。形成以商业银行、证券公司、保险公司、信托公司、担保公司等金融机构和社会中介服务机构为依托，旨在为科技型企业提供创新资本、银行贷款、融资担保、科技保险和上市辅导等各类金融服务的多层次、多元化、高效率的制度化联动平台，为科技型企业提供多层次、多元化、多渠道的科技金融服务。

　　（四)推进金融制度创新

　　借鉴美国以直接融资为主支持科技企业发展的经验，鼓励券商、律师事务所、会计师事务所等资本市场相关机构与有上市意向的科技型企业对接，大力推动科技型中小企业通过资本市场融资。

　　为高新技术企业提供资产价值评估等服务，构建科技企业上市便利通道，进而形成具有规模经济和范围经济效应的高科技产业集群。

　　在保险制度方面，保监会可出台指导意见。加强政府、保险公司、银行、股权投资机构、其他中介机构相互之间的合作，创新合作模式，争取以信用保险、科技保险、贷款保证保险等新型保险产品为科技创新企业提供金融服务，推动科技企业担保业务的开展。保监会重点组织开展高新技术产业风险管理研究和科技保险新险种研发，拓展高科技企业对外合作保险和高新技术产品推广应用保险等险种，积极进行科技保险试点，建立起真正的科技保险保障机制，形成政府资金与社会资金、股权融资与债权融资、直接融资与间接融资有机结合的科技金融体系。

　　在投资基金方面，通过多种形式引入引导基金，开展投资基金试点，大力发展创业风险投资和私募股权投资基金，引导创业投资机构的早期投资行为，撬动、吸引社会资金参与创业投资，放大财政资金的使用功效，真正实现政府资金的杠杆作用，拓展科技型中小企业的直接融资渠道。同时，引进专业的基金管理团队，为企业带来先进的管理模式和理念。可以引进并参与设立创业投资引导基金，通过阶段参股、跟进投资等多种方式逐步构建完整的、既能体现政府引导意图又能实现社会市场化运营的融资服务体系。

　　在补偿资金制度方面，要强化政策支撑。对科技型企业采取针对性的利率贴息、担保补贴，对专业风险投资机构按其对高新区税收贡献给予项目资金补贴;对上市科技型企业给予资助和奖励，不断创新科技金融服务产品，最大限度地降低企业融资成本。

　　（五)完善风险投资法律制度

　　高科技企业的研发经费通常比一般企业高出2～3倍，高投入构成了技术创新的基础［17］。而这些高新技术企业通过债务融资普遍困难，于是，以风险投资为主体的股权融资就成为了高新技术企业获得资金的重要来源。所谓风险投资，又称创业投资，“是指向主要属于科技型的高成长性创业企业提供股权资本，并为其提供经营管理和咨询服务，以期在被投资企业发展成熟后，通过股权转让获取中长期资本增值收益的投资行为”［18］。风险投资是把资本投向蕴藏着失败风险的高新技术及其产品的研究开发领域，旨在促使高新技术成果尽快商品化、产业化，以取得高资本收益的一种投资过程。在这层意义上，风险投资实质上是一种高科技与金融的结合，将资金投入风险极大的高新技术开发生产中，使科技成果迅速转化为商品的新型的投资机制，是高新技术产业化过程中的一个资金有效使用的支持系统。在我国，风险投资始于上世纪80年代中。1985年，中共中央在《关于科学技术体制改革的决定》中指出:“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给予支持。”同年9月，国务院批准成立了我国第一家风险投资公司，这是一家专营风险投资的全国性金融机构。1991年国务院在《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》中指出:“有关部门可以在高新技术产业开发区建立风险投资基金，用于风险较大的高新技术产业开发。条件成熟的高新技术开发区可创办风险投资公司。”这标志着风险投资在我国已受到政府的高度重视。但风险投资是一种市场行为，这种行为要有法律制度的支持和保障，也要由法律加以规范，才能使其稳定、健康地运行。然而，我国目前的风险投资法律制度很不完善，原有的法律法规不能适应风险投资这种新事物的需要，甚至对风险投资是一种障碍，对科技的发展极为不利。因而，要对现有相关法律法规进行修改、补充和完善。如，《保险法》第104条规定:“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。”《商业银行法》第43条也作出规定“商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资”，这就在法律上限制了保险资金、银行资金进入风险投资，科技型企业获得投资的渠道就受到了限制。这些内容应加以修改，为这些资金进入风险投资业扫清法律障碍。再如，加紧有关场外交易的法律法规的制定，等等。

　　在对现有的相关法律法规进行修改、补充和完善的基础上，一旦条件成熟，可制定《风险投资法》，进而建立适合高新技术产业发展的投融资环境，为科技与资本市场的结合发挥积极作用。

　　五、结语

　　正如科技部部长万钢指出的，金融不仅可以直接为科技创新提供融资支持，还可以检验科技创新成果的有效性和市场价值。反过来，科技创新也为金融创新打开了空间，为金融资本提供了优质的资源配置，为金融自身安全和效率提供了强大的支持［19］。我国科技与金融的结合尽管很早就受到政府的关注，但由于长期以来经济体制、法律制度的原因，目前还存在诸多发展中的困境。

　　为此，科技金融要得到迅猛、稳定的发展，需尊重科技创新和金融创新的客观规律，突破一些不利于创新的政策性和制度性障碍，建立有效的保障机制，进而为转变经济增长方式、调整经济结构提供有效的支撑。

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