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摘要：我国行政司法不独立，司法不公现象普遍，为摆脱地方政府干扰，增强法院依法独立公正审理行政案件的能力，最高人民法院多次对行政诉讼制度进行微调，但成效不佳，无法从实质上推动司法体制彻底革新。建立行政法院，是完善我国行政诉讼体制的根本举措，实行三级法院、两审终审制和管辖争议处理制度，健全相应配套措施，推动行政司法体系完善，使其成为独立于现行司法体制的审判机制，有利于行政审判机制的长期健康发展，是我国司法体制改革的必经之路和最后落脚点。

　　关键词：司法体制改革；行政法院；行政干预

　　我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼制度予以规定。我国行政诉讼实践中，各级人民法院遵循既有的行政诉讼管辖体系，处理行政诉讼案件。不断推进我国法制发展。对于推动行政诉讼这一审理模式的完善具有重要作用。

　　在当下中国迈向行政法治的进程中，立法滞后和法治社会需要之间形成极大反差，各种制度创新纷至沓来。行政诉讼管辖制度出现诸多需要突破的困境。“司法行政化”和“法院地方化”的诟病已经成为普遍现象，“三难”问题已屡见不鲜，这些无疑与《行政诉讼法》设立的宗旨大相径庭。近些年来，最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度进行微调，但均未能缓解我国行政诉讼的“尴尬态势”。如何实现“与行政区划适当分离的司法管辖制度”对理论和实践的误区予以矫正，成为行政审判改革的第一要务。

　　一、我国行政诉讼管辖“功能异化”

　　（一）困境之：现行行政案件诉讼管辖制度，滋生“法院地方化”

　　当前，按照我国行政诉讼法及相关法律所确立的管辖制度，我国实践基本形成了以级别管辖、地域管辖为主，指定管辖、提级管辖为辅的管辖体制，这一体制成为我国行政诉讼发展的瓶颈：其一，行政审判体制不独立。司法与行政辖区合一。这种“过分依附”的关系，滋生司法腐败和司法不公。其二，行政体制的规定，原告选择诉讼法院的权利无法保障，当事人双方并非平等主体，一味的照搬民事诉讼法“原告就被告”的审理制度，便使利益的天平更加倾向于行政主体。其三，针对无法保障原告诉讼利益的现象，并未赋予原告寻求救济的权利，原告不享有管辖权异议，对于“司法不公”只能被动承受，无力改变。

　　（二）困境之：“不明确性”“不可操作性”加剧了“低审级”的状况

　　级别管辖、地域管辖是行政诉讼管辖的主要方式，基层法院审级低，法官综合素质无法达到追求“实体公正”的高度，滋生不公正审判的比例高。《行政诉讼法》中的内容，如“中级人民法院审理本辖区内重大、负责案件的第一审行政案件”。但对重大、复杂、特殊原因都没有进行解释，给予管辖制定如此大的弹性空间，法院受理案件有极大的自主选择权，使得案件在确定管辖时存在困难，“踢皮球”现象严重，上下级人民法院相互推诿，公民的诉权得不到保障。

　　（三）困境之：“不公正”演变成“案件数量低”“司法资源浪费”

　　司法系统不独立，衍生司法裁判不公正，损害行政相对人的应有利益，最终影响的是我国司法权威和公信力，以及民众对法律的尊重和信仰，导致民众“信访”不“信讼”。《最高人民法院工作报告》显示，截至2007年底，全国法院受理行政案件70余万件，平均每个法院每年受理不到20件，在司法实践中，有的法院甚至出现“案荒”，大量的行政审判庭闲置，“高成本”与“低效益”两相对比，显得极为不协调。

　　二、现有“法律框架”之下的探索之路及其不足

　　随着行政诉讼体制弊端不断显现，行政司法改革的呼声愈发高涨。最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度作出微调，为行政审判拓宽了生存和发展的空间，但这些改革措施均在现有“司法框架体系下”做出，无法突破我国司法体制固有障碍，最终都黯然收场。

　　（一）探索道路之：提级管辖

　　最高人民法院首次微调行政诉讼管辖制度的策略是“有限提级管辖”。提级管辖可以改变审判受制于地方政府的状态，一定程度上实现司法公正。

　　但随着“提级管辖‘的试点工作不断开展，其实施遭遇瓶颈：提高行政诉讼审级，只是减少行政干预的缓冲措施，这一措施不能从根本上遏制干涉司法审判，相反加大司法干预的成本，使得经济成本与司法权威双双受损。其二，司法权威再度收到挑战，造成司法信任危机。损害民众对司法审判的尊重和信仰，导致“信讼”不如“信访”的现象普遍。

　　（二）探索道路之：异地交叉管辖

　　《若干解释》施行后，浙江省台州市中级人民法院首先开启了“异地交叉管辖”。异地交叉管辖，受案法院与行政机关没有依附关系，在一段时期内，取得了明显的成效。

　　在长期的实践中，其存在的必要性受到质疑。首先，异地管辖冲击了原有的行政诉讼程序。在现有的行政诉讼管辖体制下，可以保证我国司法体系稳定，虽然调换管辖权配置可能会产生不同的审理结果，但却在司法层面形成动荡。其次，异地管辖的推进打破了上下级人民法院之间的关系。上下级法院管理体制中原有的稳定性受到严重影响。

　　（三）探索道路之：相对集中管辖

　　最高人民法院在2013年1月4日下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》决定在中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作，这一举措是党的十八大之后，最高人民法院推进司法改革的初步尝试。

　　同时，这一举措也存在不足：第一，从根本上讲，此项改革并未突破原有的司法体制，只是在原有框架下进行的“部分调整”，与“提级管辖”“异地交叉管辖”一样，都是现有体制下的微调。第二，这一举措使多数基层人民法院处于“闲置”状态，多数案件由有集中管辖权的法院受理，对我国行政诉讼的审级结构形成冲击。

　　三、行政审判体制重构――建立行政法院

　　建立行政诉讼法院的构想提出已久，但至今未得到实施，前述的行政诉讼管辖制度的改革变迁，以温和的微调方式实现司法体制短期内的积极促进作用，但最终都黯然收场。建立行政法院，这一举措是对我国现存行政司法体制的彻底革新，是我国行政改革的最终目标。

　　（一）建立行政法院是行政体制改革的必然选择

　　建立行政法院是司法改革之必然，其一，建立行政法院是司法改革涉及行政司法领域的体现。全面深化司法体制改革，各司法领域结合自身发展状况，重新构建行政司法机制，树立行政司法权威。其二，建立行政法院，顺应司法独立的要求。这一举措，有效的将行政区划与司法管辖范围相分离。其三，符合行政审判的专业性要求，行政法院系统内部制度化，行政案件处理专门化，这与行政法官专业化关系密切，专业化的行政法官“积累了大量的从业的先进的经验和技术，使自身的业务素质和业务水平不断提高”①，会使行政审判效率和质量大大提高。将行政审判案件区别于民事、刑事案件，有利于维护行政司法制度的公正。

　　（二）“行政法院”之“中国化”

　　笔者立足于我们司法现状，参考直辖市所属法院系统，以及专门法院的设置，提出建立行政法院的构想，针对如何构建适应我国现状的行政法院提出如下建议：

　　第一，建立突破现存司法体制框架的行政法院。由中央财政进行拨款，在财政和人力上独立于地方人民政府。取消各级人民法院的行政审判庭，行政法院在财政等度多方面不再接受政府机关的“领导”，政府机关缺乏进行干预的基础。

　　第二，行政法院实行级别管辖和两审终审制。由最高行政法院、高级行政法院、行政法院三级行政法院组成，其管理机制不同于现行司法体制。首先，最高行政法院属于最高人民法院的内设性法院，实行国家统一政策；其次，高级行政法院、行政法院在组织上独立，与其所在行政区划的的普通法院系统无关。高级行政法院与行政法院通过划分司法区设置，行政司法区与原有行政司法区分别规划，根据行政诉讼的实际状况，以确定管辖区域，同时，在地域辽阔交通不便的地区，应根据实际需要建立行政法庭管辖一审行政案件，行政法庭与行政法院的的上诉法院是高级行政法院，高级法院可依法进行判决。

　　（三）普通法院与行政法院之间管辖争议的处理

　　对这一问题，我们可以借鉴别国做法，如法、德两国均对此作出规定。法国设立了权限争议法庭，专门解决两类法院在管辖上的冲突问题；德国没有专门的权限争议法庭，采取了在先原则，即不管案件是司法上的法律关系还是公法上的法律关系的争诉，先起诉到哪个法院，哪个法院就对其进行审判，审判后其他法院不能就同一个诉讼标的做出相反的裁判。立足于我国目前发展的状况，应借鉴法国的做法，设立专门的权限争议法庭裁决管辖权争议，因为我国在区分公法争议或是私法争议的问题上没有明确的规定，如采取德国的做法，将导致适用不清和适用错误的问题，因此需要一个专门的机构来确定管辖权的分配。

　　四、结语

　　司法改革进程加深，行政司法体制已不满足于在原有的司法体制框架下的微调，尽管建立行政法院在现阶段仍无法实现，但其天然的优越性，使之成为司法改革的必然。然而在短时间内无法构建以行政法院为基础的行政审判系统，所以应发挥管辖制度的优势，推动我国司法体制的小幅度进步，同时为建立行政法院做出必要且充分的准备，以促成我国行政法院体制的建立，树立司法权威，维护法律正义。

　　[注释]

　　①孔令秋，郭海霞.二十世纪初哈尔滨俄侨就业状况及其影响研究[J].北方文物，2015（2）.

　　[参考文献]

　　[1]马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革[J].国家行政学院学报，2007（3）.

　　[2]杨建顺.行政诉讼集中管辖的悖论及其克服[J].行政法研究，2014（4）.

　　[3]杨建顺.关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的修改建议[C].〈行政诉讼〉法修改主题研讨会，2014.

　　[4]王申.司法行政化管理与司法独立审判[J].法学，2010（8）.

　　[5]蒋惠岭.司法权力地方化之利弊与改革[J].人民司法，1998（2）.

　　[6]刘作翔.中国司法地方保护主义之批判—兼论“司法权国家化”的司法改革思路[J].法学研究，2003（1）.