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　　[摘　要]:《行政处罚法》第16 条确立了相对集中行政处罚权制度, 即国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。相对集中行政处罚权制度实施已有十余年, 在简要回顾其发展历程、实施情况和经验的基础上, 应当认识到虽然这一制度在实施过程中出现了一些问题, 但制度本身是特定历史条件下改革创新的产物, 同时也需要适应新形势和社会经济发展提出的新要求, 不断发展、完善。
　　[关键词]:相对集中;行政处罚权
　　城管执法问题已成为社会的热点问题之一。一起湖北天门事件, 几乎全社会无人不知。检索一下报纸, 搜索一下网络, 城管问题似乎满眼皆是, 并且多是负面的舆论:有批评的, 有漫骂的, 有要求取消城管的… …。对城管执法体制的批评、指责, 更多的是缘于对城管执法的不了解。不了解就会不理解, 不理解就不会支持。
　　城管执法, 是社会上的一种泛称。它包括三种体制、情况、执法形式。一是指开展相对集中行政处罚权工作;二是综合行政执法试点;三是未进行过改革的原城建监察执法。开展相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点, 这两者都是为了解决原体制存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题。但前者是依据《行政处罚法》的规定将不同部门的行政处罚权按照法定的程序集中起来交由一个部门行使, 涉及执法主体的变更和调整法律规定的处罚权;后者是把部门内部分散行使处罚权集中起来行使, 不涉及调整法律和变更执法主体。改革城管执法体制, 主要是指跨部门的相对集中行政处罚权。
　　1997 年4 月, 经国务院批准, 北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作。至今已有十多年了。在回顾中国法制建设30 年之际, 也有必要对十多年来改革行政执法体制、开展相对集中行政处罚权工作的发展历程、实施的基本情况和经验作一简要回顾。
　　一、相          对集中行政处罚权制度的创立发展与实施过程相对集中行政处罚权制度, 是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来交由一个行政机关统一行使, 行政处罚权相对集中后, 有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。《行政处罚法》第16 条规定, 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
　　这条规定是这个制度的根据, 也是相对集中行政处罚权制度的法律根据。
　　相对集中行政处罚权制度的特征:一是突破了现有的行政体制条块的框架, 是对现行行政管理体制13行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2008 年第4 期和行政执法体制的重大改革和创新。相对集中行政处罚权制度突破现有行政体制的条块框架, 将若干行政机关分散行使的行政职能集中由一个行政机关行使。这在观念上是一个重大改变, 在体制改革上是一个重要的改革和创新。二是改变了法律的规定。相对集中行政处罚权制度改变法律、行政法规规定的行政处罚权的实施机关, 将赋予其他机关的行政处罚权调整由城管行政执法机关行使, 在不修改法律的前提下, 通过《行政处罚法》授权的形式来改变法律的规定, 调整行政处罚权的职能。三是对行政处罚权配置的重要调整。相对集中行政处罚权制度将法律、行政法规原赋予其他几个行政机关的行政处罚权调整由一个城管行政执法机关行使, 这是对行政处罚权的配置作出的重要调整。体现了相对集中行政处罚权工作的特殊性和改革的内涵。四是有严格的调整程序。开展相对集中行政处罚权工作, 依法须由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市批准, 否则, 无权改变法律、行政法规的规定。五是初步实现了决策、执行和监督相分离。
　　相对集中行政处罚权制度的建立和十年发展历程, 可以概括为几个阶段。
　　(一)第一阶段:初创建立阶段(1996 年《行政处罚法》颁布———1997 年3 月7 日国务院法制办对北京市人民政府在宣武区实施相对集中行政处罚权制度的批复之前)1.体制创新:相对集中行政处罚权制度产生的历史必然和现实选择。众所周知, 我国现行行政管理体制和政府职能运作模式发端于计划经济时期。在改革开放初期, 行政管理体制改革和政府职能的转变尚未完全到位, 政府权力的运作与实行经济体制改革、发展社会主义市场经济的形势严重不相适应, 行政管理的成本很高, 效率很低。受此体制和传统的管理观念的影响和制约, 在以往的立法工作中,有关经济管理、社会管理的一些立法项目, 存在不少弊端。其中一个突出的表现就是立法工作过于强调“条条”管理, 法律、法规所规定的行政处罚权, 往往都要明确政府某一个具体部门来实施。这样, 实践中制定一部法律、法规, 就要新设置一支执法队伍。例如, 北京市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍有127 支, 上海市市一级有142 支, 浙江省的杭州市有207 支, 苏州市有80 支, 山东省东营市虽然规模不大, 也达到42 支。不仅政府的行政执法队伍多, 部门内部的行政执法机构也多, 有的政府部门下面就“依法”设置了七、八个行政执法机构。
　　这样, 一方面, 行政执法机构林立, 行政执法队伍臃肿, 执法扰民的现象相当严重, 同时行政执法力量一旦分散到众多的行政执法部门, 每个部门又都感执法力量单薄, 难以形成有效的经常性管理。例如, 以前北京市的127 个市一级行政执法队伍中, 共有行政执法人员6 万多人, 另外还有高达17 万人的各类群众协助执法组织。但由于各自为战, 条条分割, 每个条条都覆盖全市, 结果每支行政执法队伍的人员都不足, 行政执法任务难以到位, 只能是依靠“突击” 、“执法” 、“运动式”执法维持局面。另一方面,部门之间行政执法职责重复交叉, 行政执法效率低下。例如, 在城市用水管理中, 水利、地矿、节水、市政、公用、规划、环保等部门多头管理;在市场管理中, 工商、食品卫生、技术监督、规划、工商园林、环保市容、物价、市政等部门职责交叉。加上行政机关的权力与利益尚未完全脱钩, 不仅造成重复处罚或者在处罚中相互推诿, 也滋生了行政机关的官僚主义和腐败。由此可见, 这种行政管理体制和行政执法体制亟待改革。
　　对于如何改革行政执法体制, 解决行政管理领域当中职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题, 曾经有过三种观点:一种观点认为, 如果要从根本上解决这些问题, 就必须在彻底改革现行行政管理体制、转变政府职能的基础上, 全面修订相应的法律、法规, 从制度上消除“立一部法、设立一支队伍”的根源。另一种观点认为, 比较切实可行的办法是通过中央和地方的机构改革, 撤并职能重叠的部门, 调整职能交叉的部门, 从而实现政府各部门行政执法权力的合理配置, 建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。第三种观点提出, 一些地方针对行政管理领域存在的多头执法、职能交叉问题, 做了不少有益的探索, 积累了一定的经验。例如, 有的地方政府组织有关执法部门采取联合执法或者委托执法的方式, 加强不同部门的协调和配合, 减少重复检查、重复处罚, 取得了明显的成效。因此, 在特定条件下联合执法或者委托执法不失为一种较好的选择方案。