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　　行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2008 年第4 期三种观点各有一定道理, 同时又都有其局限性。第一种观点比较理想, 但是难度也最大。完成现行行政管理体制的改革是一项长期任务, 相应的立法修订工作也是渐进式的, 不可能一步到位。因此, 指望通过全面修订法律、法规来根治“九龙治水” 、执法扰民问题的想法是不切实际的。第二种观点主张的机构改革的办法, 在行政管理体制改革还不完全到位的情况下, 其作用也只能是阶段性的。特别是机构改革若干年进行一次, 面临着大量积累的矛盾和问题, 其着眼点往往只能放在裁撤一些部门和安置分流人员上, 对于政府各部门职能的调整, 则难以彻底摆脱现行法律、法规的羁束。至于第三种观点所提到的联合执法或者委托执法的办法, 并没有真正解决执法队伍过多过滥的问题, 只不过是在一定程度上缓和而已。而且, 由于联合执法组织或者受委托执法组织都不具有独立的行政主体资格, 因此采取联合执法或者委托执法方式其实存在诸多不便。以上局限充分说明, 实践提出了从制度上解决行政管理领域现有问题的现实要求。
　　对此,《行政处罚法》通过规定国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要, 统一和重新配置行政处罚权, 改变单行法律、法规规定的执法主体和职权配置。这样既可适应行政管理体制改革的要求, 也无需对有关法律、法规作出全面修订就能较好地解决行政管理领域中职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题。这一规定, 第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度, 既是我国行政管理体制和行政执法体制改革的重要制度创新, 也为改革现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径, 意义十分重大、深远。从某种意义上说, 它已成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。
　　2.国务院部署推进改革:国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》。国务院对相对集中行政处罚权制度十分重视, 1996 年4 月15 日, 国务院在《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中规定:“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作, 结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见, 报国务院批准后施行;国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制, 支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”明确要求:“各级地方人民政府及其部门的法制工作机构要根据本级政府或者本部门的统一部署,具体组织, 承担对行政处罚的监督检查工作。” 据此, 国务院法制办积极开展了相对集中行政处罚权工作, 推进行政执法体制改革。
　　3.北京宣武:改革的第一个实践者。北京市人民政府办公厅于1997 年向国务院报送《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》(京政办函[ 1997] 2 号), 要求在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作。经国务院领导批准, 国务院法制办于1997 年3 月7 日给北京市人民政府办公厅发送了《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函[ 1997] 12 号), 同意北京市人民政府办公厅《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》中提出的试点方案, 在宣武区城市管理监察大队组建并开展综合执法试点工作。至此, 相对集中行政处罚权制度正式进入实施阶段。
　　在试点之初, 相对集中行政处罚权工作也被称之为综合执法试点工作。
　　(二)第二阶段:试点扩大阶段(1997 年3 月7 日国务院法制办对北京市人民政府在宣武区开展相对集中行政处罚权工作的批复———国办发[ 2000] 63 号文件发布之前)继北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作, 实施相对集中行政处罚权制度后, 全国不少城市政府看到了这项制度的优越性和可行性, 纷纷向国务院提出请求, 要求开展这项工作。由此, 进入试点扩大阶段。在此期间, 国务院先后批准北京市、天津市及河北、辽宁、吉林、黑龙江、山东、湖南、广东、广西等省、自治区的14 个设区的市在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试点工作。
　　(三)第三阶段:试点规范阶段(国办发[ 2000] 63 号文件的发布———国发[ 2002] 17 号文件发布之前)2000 年9 月8 日, 国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[ 2000] 63 号), 对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定, 进一步明确了试点工作的方向。通知要求进一步提高对实行相对集中行政处罚权制度重大意义的认识, 继15江　凌, 张水海:相对集中行政处罚权制度:发展历程、实施情况与基本经验续抓好现有试点城市试点工作, 积极稳妥地扩大试点范围, 要把试点的经验运用于市、县机构改革, 进一步理顺市、县行政管理体制。此外, 通知还明确了开展相对集中行政处罚权试点工作的审批程序。
　　在此期间, 根据国务院领导批准的试点工作方案和原则以及国办发[ 2000] 63 号文件, 国务院法制办先后又批准了66 个城市人民政府在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的试点工作。此后, 名称也逐步由综合行政执法试点工作改为相对集中行政处罚权试点工作。至此, 全国已经有北京、天津、重庆3 个直辖市和23 个省、自治区的79 个市进行了相对集中行政处罚权的试点。
　　(四)第四阶段:总结推广阶段(国发[ 2002] 17 号文件发布后)2002 年8 月22 日, 国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[ 2002]
　　17 号)。明确规定国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。决定还明确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想和相对集中行政处罚权的范围。通知还规定:“各省级人民政府法制工作机构, 要按照规定继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调监督;国务院法制办要加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督, 进一步加强和完善相对集中行政处罚权制度建设, 积极推进行政管理体制改革。”
　　国发[ 2002] 17 号文件的下发, 标志着试点工作的结束。截止目前, 除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82 个城市外, 全国还有193 个市级政府和806 个县级政府开展了这项工作。开展相对集中行政处罚权工作的城市是:全国656 个城市中, 计有266 个, 占总数40.5 %;全国287 个地级以上城市中, 计有169 个, 占总数58.8 %;国务院批准的全部18 个“较大的市”中, 计有12 个, 占总数的66 %;全部27 个省会市中, 计有26 个, 占总数的96 %;全部15 个副省级城市都开展了此项工作, 占总数的100 %;全部4 个直辖市开展了此项工作, 占总数的100 %。
　　一些地方为推进相对集中行政处罚权工作, 制定了地方性法规和地方政府规章, 总共有39 部。有3 个地方制定了3 部地方性法规, ① 有4 个省级政府制定了5 部省级政府规章, 26 个城市人民政府制定了32 部政府规章。此外, 还有大量的地方政府规范性文件。
　　此外, 国务院办公厅于2002 年10 月11 日转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》(国办[ 2002] 56 号), 就清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作作出了部署。明确要求要按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[ 2002] 17号)的有关规定, 做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工作的相互衔接, 确保各项行政执法工作的正常开展。
　　二、实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验(一)主要成效1.初步形成了新的行政执法机制, 树立了良好的行政执法形象。开展相对集中行政处罚权工作的城市按照国务院有关文件的严格行政执法人员的录用工作, 加强对行政执法人员的培训, 提高行政执法人员的政治素质、业务素质和法制观念, 严格行政执法程序, 完善行政执法监督制度, 在执法中强调疏堵结合, 管理与服务结合, 教育与处罚结合, 着力解决行政执法中的利益驱动问题。同时, 严格实施罚缴分离和“收支两条线”制度, 城市管理行政执法局的罚没收入全额上缴财政, 执法经费由财政予以保障, 解决了“靠违法养执法, 靠罚款发工资、奖金”的问题。从而, 规范了行政执法行为, 赢得了人民群众的理解和支持。
　　2.在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索, 为改革现行行政管理模式初步积累了经验。各有关城市在实行相对集中行政处罚权后, 根据城市管理的特点, 对有关行政管理权力进行了重新归类和配置, 初步实现了城市管理领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离,同时还理顺了市、区两级城市管理行政执法队伍的职责, 实现执法重心向基层转移。对此, 许多同志给予了高度肯定, 认为“管理审批权与监督处罚适当分离, 既加强了对执收执罚的监督, 也形成了对管理审批的制约” , 对改革行政管理体制具有积极、深远的意义。