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　　农业是弱质产业，受气候、地理等自然条件影响较大，和其他行业相比经营风险较高，收益极不稳定。一方面，农产品作为一个整体需求的价格弹性较小，当农产品产量增加时，销售量却不能相应扩大，这就使得农业的获利较低。而农民为降低经营成本，就会减少灌溉用水的需求，也就是对小型农田水利设施所提供的产品需求不足。因此，农业的弱质性造成了小型农田水利设施的获利能力较低。另一方面，从经济性质上看，小型农田水利设施属于准公益型产品，很多小型农田水利设施具有相当一部分难以内部化的外部效益，比如改善局部气候、维持生态平衡、抗御洪涝灾害等，这就使小型农田水利设施的一部分投入得不到相应补偿，从而降低了小型农田水利设施的获利能力。低获利能力使得小型农田水利设施吸收社会资本能力低，社会资金投入过少。

　　（二）建后管护体制不顺，配套政策不完善

　　农田水利设施，“三分建、七分管”。过去，我国小型农田水利设施一般由乡（镇）村社集体或个人管理，县级水利部门提供相应技术指导和服务。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位。

　　２０世纪９０年代中期，按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁管理”的思路，我国开始了小型农田水利设施产权制度改革的探索。从改革的实践看，盈利能力强且受益对象少、范围明确的农田水利设施如水库、机井、灌溉站、水窖等，因为有一定的直接经济收益，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、排涝站以及有防汛任务的塘坝等因为很难盈利，一般无人承包经营，其所有权、管理权仍属于农村集体，而集体管理主体地位却是虚置的。农民作为小型农田水利设施最直接的受益者，应该是项目建后管护的主体，但大部分农户认为小型农田水利设施是国家投资兴建，在使用时有很大的随意性，甚至有部分农户为了自身的利益对建筑物随意毁坏。由于产权界定较困难，使得这类小型农田水利设施如小山塘、渠道、泵站等管护责任难落实，陷入“农民管不了、集体管不好、国家管不到”、“有人用、无人管”的困境。一些修建好的小型农田水利建设项目，因为没有明确的责任主体，因而建后不到几年，设施被盗、土建设备人为破坏、争抢水源挖断沟渠等情况时常发生，导致农田水利设施老化失修、损坏、丢失严重，无法长期发挥效益。

　　１．管护经费缺乏，管护措施难落实

　　小型农田水利工程的管理和维护需要一定的经费，这是做好管护的基础。有些项目工程竣工移交后，虽然要求乡（镇）村制定了完善的管护制度，同村（组）农户也签订了管护合同，但由于管护经费不落实，一是项目本身没有预留管护费，二是县财政没有这方面的预算，三是农村的“三提五统”取消后，村集体筹资困难，乡（镇）村难为“无米之炊”，导致管护措施难落实。

　　２．基层水管机构体制不顺，加剧水利设施失修

　　水库管理所和乡镇水管站在农业生产和农村经济中，具有基层服务网络的作用，具有不可替代的末级水行政职能和水利工程管理职能。但在２０世纪９０年代初期，随着“三农”服务机构下放到乡镇的管理体制改革的推进，基层水管机构逐步被边缘化。

　　农村税费改革后，特别是农业税取消后，乡镇财政愈发困难。由于缺乏资金支持，基层水管机构经费困难，加上机构臃肿、人员多，使得有限的水费和财政资金都用于工资和办公支出等，从而根本没有能力来组织、管理农田水利建设，导致水利工程的折旧与毁损，以致荒废。

　　３．农水合作组织发展滞后，积极作用难以充分发挥

　　农田水利建设是需要集体行动的，对于难以实行市场化产权改革的小型农田水利设施可以通过组建以农民用水户协会为主的多种形式的农水合作组织，来解决农村土地家庭承包经营后集体管理水组织主体的“缺位”问题。一方面，农民用水户协会，由受益农民用水户代表大会选举产生，代表着农民自己的利益，自然对基层水利设施建设维护充满热情；另一方面，他们相信自己上交的水费能用于维修工程，所以他们会积极地配合，从而实现管理者和执行者的良性互动。由于能与灌区专管机构直接沟通，还可以简化水费征收程序和避免各种不合理负担，因此，农民用水户协会在小型农田水利基础设施费用收取、渠系整治以及工程更新改造等方面具有独特优势。近几年，以农民用水户协会为主的农水合作组织虽然有了一定的发展，但其覆盖面还不广，组织、协调和管理能力也比较弱，真正能够独立开展小型农田水利设施建设、运行和管护的还不多。在有些地方，虽然成立了用水户协会，但因无力进行工程改造，又缺少明确的扶持政策，举步维艰，形同虚设，这就限制了农水合作组织积极作用的发挥。

　　三、推进小型农田水利设施建设的财税政策措施

　　水利作为国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，是农业的命脉。小型农田水利基础设施的准公共品属性和公共财政本身的特点表明，财政投入及相关政策的实施理应在此类设施的建设中扮演重要的角色。基于对小型农田水利设施建管滞后的原因剖析，笔者认为应充分运用财税政策措施，从以下几方面来推进小型农田水利设施的建设。

　　（一）创新财政支持，构建多层次、多元化的投入格局

　　按照我国《水法》明确规定的“谁受益、谁建设、谁管理、谁负责”的水利分级管理和合理负担原则，小型农田水利建设主要应由政府组织发动并适当资金补助，农民投劳筹资兴建。改革开放后，投入主体的缺失最终导致了小型农田水利建设的严重滞后，成为我国农田水利设施中最薄弱的环节。从经济性质上来分析，小型农田水利设施属于准公益型产品，具有相当一部分难以内部化的外部效益。因此，政府和受益农民应该成为小型农田水利建设的主要投入者，在投入方式上，应坚持“民办公助”由政府出资、农民投工投劳的机制。此外，还应充分地运用税收手段，积极吸纳民间资本参与小型农田水利建设，构建一个多层次、多元化的投入格局。

　　１．逐步增加财政投入，加强资金管理，提高资金使用效率

　　各级政府要积极承担起小型农田水利设施建设的投入责任，把小型农田水利建设资金纳入政府投资和财政预算，在财力许可范围内尽可能地增加投入。全面建立起省级小型农田水利建设专项资金，并切实增加资金投入规模。为了鼓励地方政府加大投入，可以考虑把地方财政投入力度作为中央小型农田水利建设资金分配的重要指标。对于那些市县财政确实困难，难以拿出配套资金的经济欠发达地区，可提高中央财政对其小型农田水利项目的补助比例。此外，针对部分县小型农田水利设施最薄弱和最急需解决的问题，还需拨付专项资金进行有重点的小型农田水利专项工程建设。在加大投入的同时，还应积极整合相关部门的小型农田水利建设资金，坚持将中央、省、市安排的小型农田水利建设资金进行“打捆”下达至县，并级形成“项目群”集中安排使用，发挥规模经济。为了确保各级政府的小型农田水利补助资金能真正用到项目上，还应该加强对项目资金的管理。中央财政可将补助资金作专项下达，在省财政厅或水利厅、县财政局或水利局设立资金专户，实行专户储存、专户管理，以确保补助资金专款专用、及时到账。对小型农田水利建设项目必须在项目建设所在地进行公告、公示，增加透明度，并要加强对政府补助资金、农民出资出劳管理使用情况的专项审计和监督管理，防止政府补助经费、农民筹资被截留挪用，提高资金使用效率。

　　２．运用财税政策手段，激励农民投工投劳建设小型农田水利设施