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　　二、制定科学的评估体系

　　绩效评估的体系，即政府对哪些方面进行评估。北京围绕"三效一创"8项指标（职责任务、依法行政、能力建设、服务中央在京单位、公众评价、领导评价、协调配合、创新创优）开展绩效评估。吉林就部门年度工作目标和共性目标开展绩效评估。辽宁的评估内容包括战略发展、人民幸福、经济振兴、社会和谐、文化繁荣、生态文明和自身建设7个方面。湖南主要评估省委、省政府重点工程与重点工作、为民办实事、部门重点工程与重点工作及履行本部门职责与党风廉政、机关效能、作风建设等指标的完成情况。深圳则根据被评估单位法定职责和本市经济社会发展规划、市政府年度工作安排以及部门年度公共服务白皮书确定的事项进行评估。四川评估的一级指标是职能职责、行政效能、服务质量和自身建设。辽宁和四川的评估内容较为细化，如辽宁分为7个维度，14个考评层面，42个考评要点，117项考评指标，四川分为4个一级指标，12个二级指标。以上六省市的评估内容虽然不尽相同，也并不全面，但从全国范围来讲，其内容还是比较丰富的，为提升评估成效奠定了基础。

　　内容丰富的评估体系基本上实现了评估内容与政府职能的吻合。行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，结构、功能和运行是有机结合的重要组成要素。在这三者之中，功能（即政府职能）是逻辑起点，决定其结构和运行方式，最终体现为绩效。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。从六省市办法来看，政府绩效评估的内容均与政府职能相吻合，分别从有效解决外部（经济、政治、文化、社会、生态等）问题、完善内部（能力建设、廉政建设、机关效能、作风建设等）自身运行两大方面进行了评估，更进一步增强了评估的针对性。但细致比较后可以发现，绩效评估的主要内容大同小异，如出一辙，结合本省市的自身特点不够，且笼统的规定较多，细化的规定较少。更多地强调了经济指标，未能较好地兼顾社会发展指标，没有真正体现政府职能应向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变。

　　政府绩效评估离不开指标体系。如果政府"想要维持对政策执行的控制，而同时又对日常责任实行监督，那么，绩效指标就成了一个基本工具" 〔3 〕 （P215 ） 。政府绩效评估指标体系是政府开展绩效评估的基础，指标体系是否科学决定了整个绩效评估工作的科学性。制定科学的绩效评估指标体系，一是要因地制宜，指标体系要根据地理位置和自然禀赋的不同，体现出适度的差异性，以保证绩效评估的合理、公正和权威。绩效评估的重点应当是所在区域经济社会发展的提升幅度及其在此基础上所消耗的资源，而不是该地区既有的经济社会发展总量。所需的数据资料既要便于获得又要利于量化，确保评估的结果能够进行横向比较，以便了解和把握不同地区和部门的实际水平和变化趋势。二是绩效评估指标的设计要全面，要涵盖经济、政治、文化、社会和生态等五个方面，要有足够的覆盖面体现多个评估维度，增强评估的公正性、系统性和科学性。三是在对基层政府绩效评估指标的设计上要注意基层政府更多的是以执行决策、提供公共产品与公共服务为主要职能，对其进行评估，应更多地体现这种服务性，引导其向服务型政府方向发展。

　　三、形成不同评估方式的优势互补

　　绩效评估的方式，即如何开展政府绩效评估。北京采取的是日常考评管理，并落实月底自查、季度抽查、半年检查和年终考评等管理制度。吉林采取跟踪评估、领导评估、社会评价等定性评估方式，并辅之以省政府绩效评估委员会绩效评估考评工作小组办公室按照规定计算分值的定量评估方式。辽宁的评估由半年考评、第三季度考评和年终考评构成。湖南主要采取会议评议、问卷调查、电话调查、网上评议等方式进行。深圳的内部评估由"深圳市政府绩效电子评估与管理系统"自动处理，外部评估通过委托市统计部门进行服务对象和社会公众满意度调查得以实现。四川则从部门自我评价、政府领导评价、绩效组织评价和社会公众评价四个途径来获取评估所需数据。六省市的评估方式各不相同，但各有特点和侧重点，为本地的绩效评估实践提供了基本手段。

　　多样化的评估方式基本上满足了评估的需求。评估方式的不同会对评估结果产生较大影响。采用模糊测量工具的定性评估和采用精确测量工具的定量评估各有利弊，在绩效评估中不能厚此薄彼。六省市的绩效评估中既有定性评估也有定量评估，并且有的省市还创新了定性评估和定量评估相结合的方式。如北京市将定性评估细化分成了日常、月底、季度、半年和年终多个阶段进行，辽宁将定性评估细化分成了半年、第三季度和年终多个阶段进行，湖南还将这种评估搬到了网络上，实现了评估主体足不出户就能评估打分，深圳更是创新了内部的电子化自动处理与外部的满意度评估相结合。但仍可以看出，有的省市凭经验选择比较容易界定和衡量的指标，缺乏相应的数据支持和科学的分析测评，定性的多定量的少，易评的多难估的少；有的省市则过分强调定量却没有认识到绩效评估很难做到完全量化。

　　实现政府绩效评估不同方式的互补是政府绩效评估科学化的必然要求。受初期行政学对效率的不懈追求，定量的绩效评估方式被大量运用。运用定量评价的优势是设计简单、收集简单、计算简单、评价简单。用数据说话，可以尽可能地避免人为因素。但对有些无法精确量化的内容和环节，过于定量化可能无法反映其真实状况。〔4 〕实现政府绩效评估不同方式的互补，就是要将定性评价与定量评价相结合。一是要结合不同的评价内容选择不同的评价方式，有的评价内容只能定性评价，有的评价内容量化却更具有说明力。如人们越来越重视公平、责任、回应、心理健康、幸福感、安全感、快乐指数等因素，并把这些因素作为评估政府绩效的重要内容，对这些因素的测评可能就无法用定量的数字加以测评，而经济、效率、效益则通过定量评估更具有说服力。二是可以按照行政投入和产出是否可测量，分别采用不同的绩效评估方法。对于投入和产出都能测量的组织采用标杆管理；对于投入可测量但产出不可测量的组织则以责任成本为中心，并通过预算约束实施绩效管理；对于投入不可测量但产出可测量的组织采用目标管理，并结合法规制度是否完善来进行评估；对于投入和产出皆不可测量的组织，采取360度考评法，结合不同主体对组织使命完成情况的评价加权处理。

　　四、加强评估结果的有效使用

　　绩效评估结果的使用是指政府绩效评估的结果对什么产生影响。只有绩效评估的结果得到有效使用，产生效果，这项评估工作才是有意义的。北京规定绩效管理任务的完成与否同年度绩效奖金挂钩，年度考评结果作为考核领导班子职责绩效的重要依据。吉林、四川依据绩效评估结果，实行奖优罚劣（与公务员年度考核优秀比例相结合、与行政奖励相结合）和行政问责。辽宁将绩效考评结果作为奖优罚劣、领导班子和领导干部考核、干部选拔任用、公务员评优评奖、行政问责和编制安排财政预算的依据，努力实现考评结果在组织、人事和财政等部门的运用。深圳将绩效评估与管理结果作为领导决策、政策调校、财政预算、行政奖励和行政问责的重要依据。湖南则较为宽松，办法中只规定评估结果以省委办公厅和省政府办公厅名义发文，在省委省政府有关会议上通报。以上各省市虽然将绩效评估结果用在了不同方面，但它在一定程度上的使用为评估提供了实践依据。

　　评估结果一定程度的使用基本上使评估结果发挥了影响力。早期政府绩效评估结果的使用更多的是与年度绩效奖金、公务员考核优秀与否相挂钩，实行奖优罚劣，虽然具有一定的效果，但结果使用显得较为单一，其对于政府战略目标的实现、政府内部的人事决策和政府管理的改进帮助效果不大。六省市的办法使政府绩效评估结果的使用多样化，评估结果不仅与年度绩效奖金、公务员考核优秀与否挂钩，而且运用到了更多更广的领域，如与班子考核、职务任用、行政问责、编制财政预算等结合了起来，力求实现评估结果在组织、人事和财政等多部门的运用，在更大范围内发挥了评估的影响力。但总的来说，绩效评估实践呈现的是绩效评估本身就是目的的倾向，过多地注重评估打分，注重名次排序，不太注重结果使用和改进提高，绩效评估结果使用与公共支出、绩效预算仍相脱节，不能够极大地调动行政部门和行政人员的积极性。