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　　内容摘要：政府购买公共服务是公共服务供给方式转型的必然要求，是社会管理发展的必由之路。本文运用交易费用经济学理论对这一公共服务供给模式进行了分析，提出了降低政府购买公共服务交易费用的路径与策略。
　　关键词：政府购买公共服务社会组织交易费用
　　近年来，政府购买公共服务（POSC，PurchaseofServiceContracting）逐渐成为各地改善公共服务供给方式、制度创新和社会管理的重要举措。各地方政府不断加大向社会组织购买服务的资金投入、健全购买服务的相关制度，购买服务的政策不断完善，取得了良好的社会效果。但是，实践中也渐渐暴露出一些与政策预期相背离的问题。本文尝试运用交易费用经济学理论对之进行分析。
　　政府购买公共服务的交易费用分析框架
　　交易费用（TransactionCosts），指为达成一笔交易所要花费的费用或成本。一般包括传播信息、广告、与市场有关的运输以及谈判、协商、签约、合约执行的监督等活动所花费的成本。交易费用的概念及相关理论是由诺贝尔经济学奖得主科斯（Coase）于1937年在其著名论文《企业的性质》中所提出。在该文中，科斯认为，交易费用是"通过价格机制组织生产的，最明显的费用，就是所有发现相对价格的费用"、"包括市场上发生的每一笔交易的谈判和签约的费用"及利用价格机制存在的其他方面的费用。此后，交易费用这一概念成为制度经济学的基本概念和重要理论范式，在比较不同制度形式效率方面发挥出重要作用。从某种意义上说，各种制度形式的产生就是为了降低所涉及的交易费用。经济学家威廉姆森（Williamson）对交易费用的外延界定最为全面。他认为，交易费用可以划分为事前费用和事后费用两部分。事前费用包括信息搜寻、合约起草、谈判、签订和维护等方面的费用，事后费用包括当交易偏离了所交易方要求的一致性后而引起的不适应成本、为矫正事后不一致性而导致的契约再谈判费用、专门规制结构的设立和运行成本、使承诺可信的保证费用等多种费用，甚至还包括运用该种制度形式所造成的效率损失。
　　政府购买公共服务，是指政府通过与社会组织签订合同，将原本由政府自己生产和供给的公共服务转给社会组织来完成。公共服务供给的这一思路产生于20世纪70年代末西方国家兴起的行政改革浪潮-新公共管理运动。由于1970年以来西方各国先后出现了2次经济危机，经济萧条导致政府财政压力巨大，政府为了应对自身面临的严重财政危机、管理危机和信任危机，借鉴工商企业管理的管理理念和方法，将大批的公共服务外包给企业和各类社会组织，以期降低行政成本。这一思路后来在全世界范围内被各国政府普遍推行。
　　制度经济学认为，社会组织及其运行规则是整个社会制度体系中不可分割的组成部分。按照制度经济学先驱诺斯（North）的解释："制度是人类设计的对人们相互交往活动的约束，它们由正式的规则、非正式的约束和它们的强制性所构成"。作为一种制度安排，社会组织的出现正是社会为了节约交易费用进行选择的结果，它的存在有利于降低社会治理成本，提高社会整体的制度运行效率。社会组织的存在为公共服务的供给提供了一种不同于政府的供给制度体系。
　　制度经济学认为，交易费用是制度效率分析的最基本工具和维度。从交易费用经济学的角度看，政治市场本质上与经济市场并无二致，政府和其他的公共服务供给主体的关系类似于企业和市场的关系。企业是市场的替代，政府和其他的公共服务供给主体之间同样存在交易合同的可替代模式，即公共服务"自己生产"和"购买"之间的替代，而决定何种生产方式最关键的变量是交易费用，交易费用决定了公共服务的生产方式以及交易如何完成。当政府自己生产公共服务的生产费用高于其他的公共服务供给主体生产公共服务的交易费用时，政府趋向于购买而不是生产，即与其他的供给主体形成合约关系，形成公共产品的多元化供给网络。通过购买方式供给某些公共服务，确实能降低费用。然而正如诺斯（North）在分析了政治市场上交易费用产生的源泉后所发现的，由于存在信息成本、决策者用来解释他们环境的"主观模型"的局限以及合同实施的不完全，政治市场比经济市场更加容易为交易费用所困扰，政治市场是非常不完善和低效率的。瓦纳（Warner）等学者的实证研究也表明，绝大多数民营化并不能节约费用。下面本文进行具体的分析。
　　政府购买公共服务交易费用的影响因素
　　（一）政府购买公共服务的费用
　　政府购买公共服务会产生两方面的费用：一是生产费用，这种费用不管是政府自身生产还是购买，都是要发生的。由于政府和社会组织的差异，不同公共服务政府和社会组织生产时的费用并不相同。一般而言，多数情况下外包给社会组织生产的费用要低。通常也是这种情况下政府选择购买而不是生产公共服务。二是交易费用。虽然社会组织生产部分公共服务的生产费用要低，但这并不代表政府支付的全部费用，政府购买公共服务要支付的另一重要费用是交易费用，主要包括协商费用和由于社会组织的机会主义行为产生的费用。协商费用包括以下几种费用：协商并达成一致所产生的费用；合同订立后由于各种情势变迁要修改合同条款时所发生的磋商费用；合同执行过程监管合同各方行为所发生的费用；各种争端及处理产生的费用；公共服务生产方机会主义行为导致的对方损失。这些费用中，除协商费用是在订立合同的阶段发生外，其他费用都是在合同执行过程中产生，即监管费用，但政府在进行公共服务购买决策的阶段应该预计到。总而言之，政府购买公共服务的费用包括生产费用和交易费用，政府应该寻求使公共服务的生产费用最低的供给方式。
　　（二）交易费用的影响因素
　　1.资产专用性。资产专用性是首当其冲的重要因素，它不但影响到交易费用的高低，甚至直接决定该种公共服务如何生产。威尔逊（Wilson）在1989年曾经提出了一个对于交易费用经济学来说非常致命的问题：为什么有一些公共服务（如外交）必须在政府内部生产而不能向其它部门购买？威廉姆森（Williamson）认为资产专用性即是重要原因，如政府人力资本（外交事务中形成的人力资本）具有很高的资产专用性，故只能由政府生产该种公共服务。总体而言，在政府购买社会组织的公共服务中，资产专用性程度一般跟合同的长期性和排他性程度成正相关关系。
　　2.公共服务的复杂性。公共服务复杂性描述的是公共服务可测量性程度的高低。复杂性程度给合同各方预期收益带来不确定性，因此越是复杂性程度高的公共服务交易费用越高。如政府向交通运营机构购买的对符合一定条件的人群提供免费或优惠的公共交通服务，对其品质进行测量就比较容易，而公共卫生服务如突发流行性疾病预防控制的品质测量则困难得多。因此政府购买某些公共卫生服务的交易费用要高于购买公共交通服务的交易费用。
　　3.供给的竞争性。竞争性即同时能够提供公共服务的社会组织的数量，竞争为节约交易费用提供了逻辑上的可能，因为竞争可以降低社会组织垄断公共服务供给的可能性和合同执行过程中采取机会主义的可能性，使政府免遭公共服务被少数社会组织垄断控制的不利影响，而一旦供给方出现机会主义行为，合同得不到执行，政府也能够及时地以较低的搜寻费用和协商费用寻找到可靠的替代者以避免损失。政府可以通过充分的选择来获得最佳供给方。
　　4.交易发生的频率。即政府和公共服务的供给者之间进行交易的次数。一般而言，交易的频率越高，交易费用倾向于降低。因为在频率较高尤其是反复发生的公共服务合约执行过程中，双方都能得到维持关系的正向激励，政府会得到稳定的公共服务供应，而社会组织得到稳定的现金流，因而双方都会尽量避免机会主义行为。而交易频率较低尤其是偶然发生的购买合同，双方面临的机会主义威胁都较高，需要较为严格的监管和担保，因而交易费用较高。