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　　我国粮食进口主要品种是大豆。去年国产大豆产量已下降为1300万吨，产量排位已降到世界第三了。我国全年的食用植物油的消费总量超过2500万吨，而国内生产的植物油大约1000万吨，缺口是1500万吨。除了进口的植物油600～700万吨，剩下的缺口以进口大豆弥补。我国大豆的进口量，2010年是5480万吨，2011年5264万吨，今年预计会超过5500万吨。今年，我国大豆产量与进口量预计总和为7000万吨，大豆的自给率不足20%。2010年，全球大豆出口量9200万吨，57%以上的大豆被进口到中国。我国人均植物油消费量还在迅速增长，目前平均每人每年接近40斤。消费量还在迅速增长，缺口的增大将带来更多的进口压力。我国进口大豆数量太大，一是失去了价格控制权;二是承担了越来越大的安全风险;三是为“中国威胁论”提供了所谓的依据。因为其他农作物的播种面积也很难减少，很难通过调整种植结构来改变大豆供不应求的状况。

　　我国共有18.2亿亩耕地，再加上复种指数，正常年景可达到23.5亿亩左右的农作物播种面积。其中，16.5亿亩用于播种粮食。以2011年680多斤的粮食亩产量计算，现有的16.5亿亩粮食播种面积是不可再减少的，否则就无法生产出11000亿斤粮食。油料的播种面积大约2.1亿亩，棉花7千多万亩，糖料约3千万亩，蔬菜瓜果3.2亿亩，再加上麻、茶、药等，几乎没有可能去减少其他农作物播种面积。如果要通过增加耕地来替代大豆和油料进口，按照我国目前大豆亩产254斤，8亩地可生产1吨大豆计算，那么5500万吨大豆缺口至少需要自种4.4亿亩播种面积。按照菜籽油亩产量85斤计算，700万吨植物油缺口至少需要自种1.6～1.7亿亩播种面积。这说明，我们需要使用6～7亿亩的境外播种面积才能维持当前的现状。按照土地产能来计算，我国的播种面积缺口达到20%。可见，我国农产品供求的现状是非常严峻的。

　　现实的情况是，土地不可能增加，水资源不可能增加，靠大量增加使用化肥农药也不是办法，但人们的需求却在增加，所以中央反复强调“三化同步”，“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。这也是中央为什么反复强调要守住18亿亩耕地的红线，为什么强调要加强农田水利基础设施建设，为什么强调要加快推进农业的科技进步的重要原因。

　　靠国内解决不了供求平衡问题的情况下，利用国际市场就成为必然的选择。我们对进出口应该有一个平和的心态，全球化条件下世界各国都在利用市场调配资源，但怎样利用，利用到什么程度值得我们思考。农产品的供给，需要经过市场的买卖。现在的问题在于，我国虽然是大豆进口的大国，但却无法掌控大豆的定价权。世界四大粮商ABCD(美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚)对粮食和食用植物油的国际贸易控制高达70%。这四大粮商自己几乎都不种地，他们在全球的粮食主产区建设物流中心，通过储运设施掌控粮源和贸易。粮商的物流设施越好，农民种地就越多，所得收成就越有保障。现在有些同志提倡走出去战略，提出在经济全球化背景下，我们应当有信心更多地利用国际市场。这个提议是好的，但问题在于，第一，在国外买地、租地如果数量太少，解决不了问题，数量太多又会非常敏感。无论一个国家实行什么样的土地制度，是什么样的社会属性，从根本上来讲，土地都是国土;第二，任何国家的土地问题都与社会最基本的财产制度联系在一起，所以非常容易引起民族情绪。

　　解决粮食安全问题，需要我们转变思想观念。如果全球主要农产品总量能增长，我国的粮食安全水平就能得到相应提高，至于谁种大豆则是相对次要的问题。我国还可以采取向其他国家提供经济、技术援助的方式来保障我国的粮食安全。投资能为东道国带来经济利益，当地不仅可以增加税收，也能促进就业，也利于满足我们的豆油和豆饼需求，从而实现双赢。对有潜力的后发地区、后发国家给予大规模的经济技术援助，可以提高这些国家和地区的粮食产量，改善人们生活，增加消费。目前，我国已经在14个非洲国家开展了农业技术援助，开展了100多个项目。非洲有很大的种植潜力，目前整个非洲小麦的进口量超过自身需求的45%。非洲的供给量提高了，全球粮食总量就会提高，就会促进粮食价格稳定，也利于提高我国的粮食安全水平。

　　2．工业化、城镇化过程中的农村土地问题

　　城镇化进程中涉及的农村土地问题很复杂，这里谈三个问题。

　　(1)征收农民集体土地问题

　　这是我国城镇化进程中面临的最突出问题之一。在我国现行法律体系下，城镇在地域上的扩张主要是依靠政府征收农民集体的土地来实现。征收的农民集体土地，不仅为城镇发展提供了投资载体，而且为城镇建设提供了巨额资金，但农民为此则付出了巨大的代价。人们对现行的农地征收制度批评很多，中央也早就明确了改革征地制度的基本方向。党的十六届三中全会决定(2003年)就提出:按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。以后又逐步完善。党的十七届三中全会决定(2008年)提出:改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。这些年来，在提高征地补偿标准和落实被征地农民的社会保障等方面有明显进步，但关于严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的改革则尚未启动。征地制度改革涉及复杂的利益关系调整，牵一发而动全身，改革的难度极大。目前看，至少还存在法律问题、土地财政和土地利用中的利益矛盾这三方面的障碍。

　　一是法律问题。1982年修宪后宪法的有关规定是:城市土地属于国家所有。由于解放后的土改是针对农村的，城镇中还存在私有土地。按照我的理解，1982年修宪的实质是“城市土改”，当时立法的本意是为了加强国家对土地的管理和利用。但后来对这句话有多种理解，有认为城市扩大到哪里，哪里的地就属于国家。虽然宪法规定国家依法征收土地的前提是为了公共利益的需要，但《土地管理法》的规定却是:“任何单位和个人从事建设需要的土地必须申请国有土地。”这就变成了除农民之外，不论经营性和公益性土地，都要使用国有土地，而国有土地都是从农地中征收(农民和农村集体组织经依法批准使用本集体组织所有的土地进行建设的除外)。因此，相关的法律条款不做修改，征地的范围就难以缩小。

　　二是土地财政问题。随着征地规模的扩大和土地价格的提高，征地与地方政府财政的关系也越来越紧密，土地出让收入已经在地方(主要是市、县两级政府)财政收入中占据重要地位。因此，改革征地制度，对地方政府的财政收支影响极大。

　　据有关部门统计，全国土地出让金收入，2008年是10375亿元，2009年是13965亿元，2010年是29110亿元，2011年是33166亿元。同期与房地产相关的地方税收收入分别为:2008年为5880亿元，2009年为7687亿元，2010年为10417亿元，2011年为8379亿元。将此两项合计作为土地财政收入，2008—2011年分别占地方财政收入的比重为25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。考虑到省、区政府并无直接的土地出让收入，因此，市、县两级政府土地财政收入的比重显然更高。但情况正在起变化。一是国内外经济形势的变化影响着土地出让的情况。2012年上半年入库的土地出让收入为11572.86亿元，同比减少了28.9%。二是近年来征地拆迁补偿的支出在明显提高，导致土地出让纯收入的比重不断下降。2009年征地拆迁补偿的支出为5180.58亿元，占土地出让金收入的比重为37.10%，当年土地出让的纯收入为8784.18亿元;2011年的征地拆迁补偿支出为23629.97亿元，占土地出让金收入的比重上升为71.25%，当年土地出让的纯收入为9536.27亿元。2011年土地出让金收入总额比2009增加了19201.48亿元，即增长了137.50%，但征地拆迁补偿的支出却增加了18449.39亿元，即增长了356.13%，因此纯收入仅比2009年增加了752.09亿元，仅增长8.56%。这表明，即便是为了地方政府的土地财政收入，再沿着现行的土地征收办法走下去，也将越来越成为“鸡肋”了。

　　三是土地利用中的利益矛盾。据有关部门统计，2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为:商业服务业用地为5728元/平方米，住宅用地为4522元/平方米，工业用地为659元/平方米。工业用地的价格仅相当于商服用地价格的11.5%、住宅用地价格的14.6%。这样的供地价格结构表明，政府在出让工业用地时绝大多数是亏本的。但为了今后的税收和就业，亏本也要出让工业用地。为了既保证工业用地的低价格，又实现土地征收出让中的资金平衡，地方政府就不得不一手压低对被征地农民的补偿水平，而另一手又不得不抬高对城镇住宅和商业服务业用地的供地价格，其结果是导致被征地农民和城镇居民两方面都强烈不满。过低的工业用地供地价格，一方面使被征地农民和城镇居民的利益严重受损;另一方面又引发相当部分工业企业可以不顾投资成本而无序扩张。在某种程度上可以说，这是制约我国经济发展方式转变、产业结构调整升级的一大原因。如果说，当初为了做大我国的加工制造业，这样做有其必要性和合理性，但到了现在，我国已经成为全球制造业的第一大国(据美国经济咨询公司环球视通的数据，2010年我国制造业的产出占世界总额的比重为19.8%，已超过美国为世界第一)，已被人称为“世界工厂”，且有些产业的产能已明显过剩，在这样的背景下，如再不改变对工业用地供地的低地价，甚至零地价的做法，将会后患无穷。

　　综合上述几方面的原因，可以说推进我国征地制度改革的条件正在逐渐成熟。政府征地行为在世界各国都有，但征地权力的使用，是被严格限制在满足社会公共利益需要的范围之内的。世界各国的城市化都要使用农地，政府的职责是组织社会做好土地利用规划和建设规划，并严格按照规划对土地的利用实行用途管制，没有必要在按规划改变土地用途的同时非要让农民丧失对原有土地的使用权。韩国、我国台湾省在大规模推进城市化时，都实行过对农村土地的“区段征收”制度，即在按规划改变农村土地用途时，规定农民把被征收土地的40%～60%交由政府(台湾是50%～60%，韩国是40%)，由政府以此进行融资开发和安排基础设施建设，其余土地可由农民按新用途的价格自行处置(农民可以选择货币补偿、“折价地”补偿或两种补偿组合使用)，政府再依法对土地交易实行税收调节。通过这样的方式，既保证了城市建设按规划进行，又促进了土地按市场价格机制使用，还使得城镇化同时也成为富裕农民的过程。我们应当借鉴别国的有益经验，审时度势、与时俱进地改革我国城镇化进程中的征地制度，使它更加符合中国特色社会主义市场经济体制的要求。

　　当然，除了征地制度的改革外，还必须进行用地制度的改革，尤其是工业用地。如不改变现在这种粗放的、不合理的用地方式，再征多少地也是不够用的。目前的工业用地有很大的节约余地。据我们对上海市松江区漕河泾新经济园的调查，该园采取对入驻企业出租生产经营用房为主，在建设中努力向空中和地下发展，扩大公共空间;在招商中坚持选择高技术、高增加值、高影响力和高集约度的企业，取得明显的节约土地和高产出效果。2011年，该园区已建生产经营用房24万平方米，入驻企业190余家，平均每个企业用地不足1.5亩。2011年，园区每平方公里平均产出136亿元，而上海市级以上开发区每平方公里产出为60亿元。该园区所在的松江区其他1.26万家工业企业已使用土地11万亩，平均每一工业企业用地近9亩。全区工业企业上缴税收110亿元，平均每亩土地产生税收10万元。而漕河泾新经济园平均每亩土地的税收达到了60万元。同时，漕河泾新经济园还注重带动农民致富，在足额支付每亩26万元征地补偿款后，又与园区所在地的新桥镇按6∶4的比例共出资1亿元注册成立园区开发公司。2011年共分配红利6000万元，其中新桥镇分得的2400万元红利，在被征地农民的强烈要求下，只分配了1000万元，余下的1400万元拟与园区方商议用于增加注册资本金。

　　(2)农村集体建设用地问题

　　农村集体建设用地是指符合规划、经国家依法批准由农民和农村集体组织自用的建设用地。它的基本特点，一是批准使用的是本集体组织自有的土地;二是只能由本集体的成员和组织自己使用(在符合土地利用总体规划、经批准建设乡镇企业时，可以以土地权入股、联营等方式共同举办企业)。由于土地没有改变集体所有的性质，因此国家法律规定:不得以出让、转让或者出租等方式提供给非本集体组织的成员用于非农业建设(土地管理法第63条)。当前对农村集体建设用地的问题讨论很多，看法也很不相同。但涉及土地利用和管理的问题，应当尽快明确并规范，否则局面将难以控制。

　　一是农村集体建设用地的使用范围问题。现在流行一种观点和做法，叫做集体建设用地流转或进入市场。对此我感到需要商榷，因为这不符合法律关于“农村集体建设用地”的定义。有人说这就是深化土地制度改革，认为这样做才是破除土地利用和管理上的二元体制，应当给予农民集体土地与国有土地有相同的权利和地位。实际上，我们说土地利用和管理上的二元体制，主要是反映在所有建设用地必须征为国有上。因此要改革的是对符合规划的、不属于公益性质的社会建设用地应当不征。而农村集体土地哪些允许转为社会建设用地、哪些不允许，则完全要由规划说了算。土地利用的权利，必须在规划许可的范围内才能追求平等，脱离了规划的许可谈土地利用权利的平等，就一定会造成土地管理的失控。我国农村的集体建设用地至少有2.5亿亩以上，如果允许其流转或入市成为社会建设用地，哪怕是流出十分之一，对宏观经济的影响也难以估量。关键是以后还批不批农村集体建设用地了?如果还批，又允许它流转和入市，整个社会建设用地的规模怎么管得住?如果不批，农民和农村集体组织的建设用地怎么解决?

　　因此，推进征地制度改革中应当逐步缩小征地范围，考虑对部分符合规划、经批准转为社会建设用地的农村集体土地退出征收范围，允许农村集体组织以多种方式参与土地的开发经营。而对规划范围以外的农村建设用地，应当继续坚持其自用的原则，如出现闲置和废弃，则应当复垦或批准转给符合条件的本集体组织其他成员使用。

　　二是关于城乡建设用地增减挂钩。全国农村集体建设用地2.6亿亩以上，分散于全国300多万个居民点上。经过批准，农民和农村集体经济组织可以使用本集体经济组织土地从事建设。但我国法律规定的基本要求是农村集体建设用地农民用，而不能由本集体经济组织以外的主体使用。如果允许农村集体建设用地不加限制地流转、入市，那将打开潘多拉盒子，引发大量拆并村庄、农民“被上楼”和建设用地的时空大置换的问题。这已经不单纯是经济学问题，甚至涉及到了农村政治学、社会学等一连串问题。村庄的兴衰有其自然的过程，如果没有很好地解决农民的收入、生产、生活问题，后果难以预料。国务院2004年28号文件提出“城乡建设用地增减挂钩”的概念时，针对的是加强乡村建设规划。因此它的本意是提出制定规划的指导思想和长期目标。现在把它作为一项具体政策来执行，有些重大问题就必须作深入研究。

　　“城乡建设用地增减挂钩”的本质或前提是农村土地整理。而现行法律对农村土地整理已有明确的规定。土地管理法第41条规定:国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。显然，农村土地整理或整治的目的是“提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”，决不是为了增加建设用地。关于农村土地整理后的新增耕地与建设用地指标是什么关系，国家的法规也有明确规定。国务院颁布的土地管理法实施条例第18条规定:地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用规划推进土地整理。

　　土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。这即是说，土地整理后的新增耕地，不能直接作为建设用地指标，而只能以60%的系数折抵建设占用耕地的“占补平衡”指标。很明显，“增减挂钩”与现行法律法规是有明显冲突的，因此国务院才把它定位为“试点”。