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　　【摘要】民事诉讼法修改首次明确写进公益诉讼内容，引起了社会各界的广泛关注和热烈讨论。我国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步，公益诉讼将有法可依。但是仔细研读新规定，我们发现该条规定过于原则和概括，仅仅出于理论宣示阶段。公益诉讼制度在司法实践中如何更具有可操作性，笔者以为，可以从以下几点做起。第一，制订相关法律时进一步明确公益诉讼制度，比如在《环境保护法》、《消费者权益保护法》等法律中增加公益诉讼制度的规定，和民事诉讼法做好衔接工作。第二，尽快启动相关司法解释的制订工作，比如明确人民检察院等公益诉讼主体的地位及在制度执行层面上司法解释应做出更具体的规定。

　　【关键词】公益诉讼；受理条件；民事诉讼

　　近年来，随着社会经济的快速发展，人们生产、生活方式多元化，侵害国家、社会公共利益的问题也日益显现出来，公益诉讼越来越多的受到了人们的关注。依据司法实践中的具体情形，民事诉讼法第一次明确写入公益诉讼的有关内容，是新修改的一大亮点。新规定使我国公益诉讼环境得到极大改善，我国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步。

　　从建设中国特色社会主义社会的角度来看，立法机关建立公益诉讼制度，体现了我国社会法治观念进步。明确公益诉讼制度以后，通过确立国家规定的有关机关和社会团体依据法制途径维护社会公共利益，使得公共利益成为全社会集体参与讨论之必然选择，同时能够进步一完善社会公共利益的要求。此外，公益诉讼制度的确立，将会逐渐培养民众的公益观念、法治理念，对社会公平正义做出应有的贡献。

　　但是，我们在看到立法进步的同时，又不能不承认该条规定过于原则和概括，法条内容仅仅起到宣誓的作用，操作的具体性和可行性并没有体现建立起来。因此有必要对有关的条文进一步思考，使之更具可行性。

　　一、关于公益诉讼的受理条件

　　受理公益诉讼案件的特殊条件，在于必须具备《民事诉讼法》第五十五条规定的“损害社会公共利益的行为”这一条件。“社会公共利益”理论上不容易界定，是一个不确定的法律概念，笔者定义为一般“不确定多数人的利益”，概念包括两种类型是集合性利益和扩散性利益。集合性利益是不可分的，是超越个人，该利益在先前就有特定法律关系，成员的身份上也更容易确定（例如一个消费者团体的众成员受到商场霸王条款或其他违法行为损害时，团体集体提起的公益诉讼）。扩散性利益是基于特定的事实原因才产生联系的人彼此拥有超越个人的一种不可分的利益而且事先没有其他关系（例如原告提起因环境污染造成生态破坏的公益诉讼）。

　　民事诉讼法列举了侵犯消费者合法权利和环境污染及用概括方式限定了社会公共利益，有一定的合理性和科学性。但仍有部分专家学者担心，这有可能使限于环保和消费领域的公益诉讼得以确定，某种程度上可以成为阻碍其他类型公益诉讼比如破坏文物、劳动争议、国有资产流失等的借口。

　　二、关于公益诉讼主体的界定

　　法条规定，可提起公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织。新法对于启动公益诉讼主体的表述依然不够明确。这些问题不明确，公益诉讼还是将会陷入起诉难的困境。如果做狭义理解，“法律规定的机关和有关组织”，是指依据现行的法律可以直接明确规定的在某一领域提起公益诉讼的机关或组织。从上述理解来看，当下只有海洋行政主管部门可以作为诉讼主体，其依据海洋环境保护法针对海洋环境污染事件有权提起公益诉讼。作此理解，连检察机关甚至都被排除在“法律规定的机关”之外。这种理解相当保守，在司法解释出台前，将会使公益诉讼制度的实际功能几乎丧失。如果做广义理解，“法律规定的机关”和“有关组织”，则公益诉讼主体资格范围就会扩大了很多。“机关”种类较多，概念也较广泛，大致可以包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等。显然，从学理上可以明确人民检察院和行政机关具有公益诉讼主体资格。“有关组织”从广义上理解包括官方组织和非官方组织。从政府实务部门的角度分类，社会组织包括社会团体、基金会、民办非企业单位这3种类别。截至2011年年底，共有45.7万个社会组织登记在册。其中，社会团体25余万，基金会2510个，民办非企业单位20余万，并且还有大量的社会组织没有登记注册。

　　令人感到不解的是，新法将公民个人排除在诉讼主体范围以外。公民如能够提起公益诉讼在一定程度上可以推进依法治国和维护公共利益的作用。过于保守的态度在新修改的民事诉讼法得到体现，而改变当下略显保守的态度，扩大公益诉讼的范围包含社团和公民两大公益诉讼，法律目的不是限制公益诉讼，而是保护和明确公益诉讼，用最大限度的激活公益诉讼保障公共利益，使公益诉讼的功能得到充分发挥。

　　三、关于公益诉讼制度的设计

　　新民事诉讼法过于简单的规定，不能满足实施公益诉讼制度的需要。在提起诉讼阶段才有只言片语，而该制度并未涉及诉讼机制、诉讼规则等深层次的问题。例如在公益诉讼中在不被受理的情形下该怎样实现权利救济，例如在存在滥诉现象又该怎么控制，如果有案外人又该怎样参与到诉讼中去，当事人提起的公益诉讼和普通侵权诉讼在程序上中怎样得以衔接，当事人在胜诉以后的赔偿金中怎么样合理分配等，都是需要予以明确的制度。

　　一般来讲民事诉讼的诉讼费用由败诉方承担，又或者依据双方责任大小共同分担诉讼费用，在新出现的公益诉讼中原告是为了公共利益而不是为了争取个人利益，原告在诉讼中花费了大量时间成本和精力成本，当能够证明原告不是恶意滥诉，而仅仅是出于公平正义之心而错告并且败诉之时，为达到保护公益诉讼目的应当免除原告缴纳诉讼费用。

　　通过以上分析，不难发现新民事诉讼法关于公益诉讼的规定过于简单空洞，操作起来有相当难度，实践中难以把握。可以预见，未来5至10年内新增加的法律规定不会太多。那么完善我国公益诉讼制度途径主要在于司法解释的出台。在民事公益诉讼条款的具体适用问题上，笔者提出以下思路：

　　（一）在制订相关法律时进一步明确公益诉讼制度

　　特别对于在民事诉讼法中明确提到的污染环境和侵害众多消费者合法权益的领域，各部门法应该增加公益诉讼制度。《环境保护法》作为环境保护领域的综合性立法，也应该在这个问题上作出详细规定。公益诉讼的社会呼声早已存在，有关国家立法机关在修改环境保护法时候，早已对环境公益诉讼主体资格作出明确规定。环境公益诉讼制度能够写入环保法修正案，并且可以通过，那么，根据有关立法原则，下位法中的水、放射性、噪声、大气、固体废物、海洋等具体的环保领域也当在公益诉讼制度予以确认。《消费者权益保护法》作为一部市场消费活动领域的权威法律，在新消法中理应引入消费公益诉讼制度，当侵害到消费者合法权益时，有权提起或应当提起公益诉讼的组织在诉讼中应当予以明确。在未来的消费侵权公益诉讼时，有权提起或者适宜公益诉讼的组织能够代表不特定多数消费者进行公益诉讼，既减少了个体诉讼的成本，也增加了消费维权的信心。

　　（二）展开有关司法解释的制订

　　增加司法实践中的可操作性是新民事诉讼法制定之后应该解决的问题。有关司法解释应该在法条执行的落实中作出进一步具体规定，从而在司法实践中逐步摸索提高。笔者以为，检察机关具备更强的优势。检察机关代表社会公共利益提起公益诉讼是应有之义。相信具体司法解释出台之后，司法机关能够对侵犯社会公共利益的行为，予以纠正和制裁，公益诉讼可以变为社会公共权利保证的有力工具和最后屏障。

　　此外在制度执行层面上，司法解释应该作出具体可行地规定。比如，在程序方面，可以在一些特殊事项中作出特别规定，以满足公益诉讼的特殊情形。在举证责任方面，理应不拘泥于“谁主张、谁举证”的旧规，更积极的分配举证责任与被告，在案件复杂社会影响较大的时候试用“专门调查委员会”机制等一系列制度设计等均有待明确。

　　总之，在最新修订的民事诉讼法中公益诉讼的原告主体资格已经明确作出了一个原则规定，在法律效果中能够更好地维护社会公共利益，适应社会需求。但是我们应该清醒地认识到，目前公益诉讼制度仍然处于探索阶段，既然立法机关在公益诉讼制度建构的根本问题上有了根本性地突破，我们就要保持耐心和乐观。相信在不久的将来，随着实践经验的积累，必然能够尽快地就公益诉讼的范围、程序、配套机制等一系列内容通过相关的法律以及司法解释作出规定和完善。