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　　摘要：互助互济、扶弱济困是中华民族的传统美德,要大力发展慈善事业，给予我国慈善事业正确的定位，首先要有完善的慈善事业法律制度，而我国慈善事业正处在发展的关键阶段，需要规范的慈善事业法律制度加以维护。

　　关键词：慈善事业；法律制度；慈善立法

　　一、中国慈善事业之现状

　　大力推进民间慈善力量的发展，打破慈善事业垄断是目前社会关注的焦点。世界上的慈善模式归结为四种：一种是政府办事政府掏钱，这包括社会福利在内，就是所谓福利国家的模式；一种是民间办事民间掏钱，如美国；一种是民间办事政府掏钱，如香港地区；而我们的模式比较怪，是政府办事，民间掏钱。如上次的玉树地震，大家把钱交给青海省政府来统一使用，这已经不是通常意义上的社会募捐了，是最大的制度问题。唐钧直言中国慈善模式存在有关部门干预太多的问题。

　　我们的慈善事业在发展过程当中有定位不清晰的地方，也就是说慈善事业到底是民间事业还是政府管理的事业，这件事情仍没有一个非常清楚的共识。慈善事业定位清晰的一个表现形式就是专业化，而成立基金会则是慈善专业化的首选。在中国，慈善基金分为公募和非公募两种，公募基金有权向公众募捐；而非公募基金无权向公众募捐。在美国符合条件的民间非营利组织，都可以登记成为“慈善组织”，注册之后只有税务部门监管。

　　中国目前尚无民办公募慈善基金会成功的先例。赫赫有名的“壹基金计划”是李连杰在2007年与中国红十字会签订了一个3年的合约计划建立起来的，虽然它暂时能向公众募款，但没有自己独立的账户和公章。所以“壹基金”潜力巨大的手机平台的捐款，因为账户的不独立，而在操作上存在着重大的不便，远远无法实现李连杰最初设计的理想“每人每月最少捐一元，让小捐款变成大善款。”一个民间慈善基金会要有完备的企业组织架构，有明确的基金使用规定，有稳定的资金保证。英国2008年1月正式发布实施的《慈善组织公益性指南》中，慈善委员会提出了判定慈善事业或组织的公益性质的两项基本原则：有益性原则和公众性原则。比尔·盖茨基金会就是一家兼具事业标准和公益性标准的民间慈善组织。该基金会共有工作人员216人，包括儿童健康顾问、公众健康管理专家、律师、财务人员等。类似于这样的慈善基金会在美国有160万家。

　　据不完全统计，中国目前登记注册的民间慈善组织不超过200家，且相当一部分还不是纯粹意义上的民间慈善组织。目前对慈善组织的监督主要是行政监督。只有极少数慈善机构获得了政府的特别许可，有权开出可以得到政府财政部门认可的捐赠证明。目前，慈善公益组织虽然不是由政府成立，但在行政上仍归政府部门管辖。会长、秘书长由政府任命，这与理事会权限无疑形成了冲突。互助互济、扶弱济困是中华民族的传统美德，但我国尚未制定有关募捐的专门法律法规。9月13日，提请湖南省十一届人大常委会第十八次会议审议的《湖南省募捐条例(草案)》,对慈善领域备受关注的骗捐、诈捐等问题作出了规范。在慈善法尚未出台的时代背景下，湖南率先进行慈善立法，不无突破意义，诚如相关官员所称：“该条例不仅可以弥补当前募捐立法的不足,而且可以为国家立法提供实践经验。”同时，在骗捐、诈捐层出不穷的现实语境中，也很有现实意义。

　　说到疑似骗捐门，我们并不陌生，曾有一例说：“每喝一瓶某某山泉,就捐赠了一分钱”。由于公益促销没有制定出具体起始时间、地点、产品等系列规范制度，导致公众不清楚某饮用水生产商捐赠金额等情况，甚至相关企业被指“骗捐”。至于疑似诈捐门更是不胜枚举，2008年就有媒体报道，1998年南方抗洪救灾6亿元募捐款，竟然有一半没到位。有的认捐企业其实并没有捐赠的意图，或者根本就没有捐赠的资金实力，而只是利用“虚假”的公益捐赠，达到为本企业进行大规模免费宣传的目的。今年4月的一场慈善晚会上出现了尴尬的一幕。4月20日,由中宣部、民政部、国家广电总局、中国红十字会联合主办、央视承办的一场名为《情系玉树大爱无疆-抗震救灾大型募捐活动特别节目》的晚会举行。举行之前，相关部门明确提出，善款要先到账，企业才能举牌，即企业的捐赠资金在接受捐赠的公益机构确认到账后，凭捐赠发票领取晚会门票才能在晚会上举牌亮相。“一朝被蛇咬,十年怕井绳”,善款先到账才让举牌实在是无奈之举。

　　其实，诈捐现象存在多年，一直令人头疼。按理说，我国虽然没有慈善法，但有捐赠法，该法第十二条明文规定:“捐赠人应当依法履行捐赠协议,按照捐赠协议约定的期限和方式将捐赠财产转移给受赠人。”此外，承诺捐款，却出尔反尔，诺而不捐、诺而少捐,也违背了合同法，但因为种种原因，相关人很少受到惩处。如今，湖南拟出台的相关条例，骗捐或可致刑责，遇诈捐可追索兑现承诺，也许能有效防范骗捐和诈捐。

　　然而，如此条例的出台，令人五味杂陈。因为这同时说明当前有些人把慈善当作作秀或犯罪的工具，如果一个人、一个企业连慈善的主意都敢打,岂不令人悲哀?毕竟，慈善是个良心活，慈善不容玷污，若一再被玷污，足以说明当下的社会道德水平何其不堪。同时，更值得叩问的是，我们的慈善文化、慈善生态何以如此堪忧?一个真正怀有慈善之心的人或企业，不可能拿慈善开玩笑，如果已经建立了良好的慈善文化，拥有了健全的慈善制度，也许就不必煞费苦心地构筑法律法规了。因此,一方面固然需要法律法规，另一方面也需要培植慈善文化。慈善文化与悠久的慈善传统有关，也与人们信得过慈善组织有关。比如,世界巨富比尔·盖茨创办的盖茨基金会，建立了著名的“15条军规”，欢迎外部监督，善款运作极其透明。

　　二、发展中国慈善事业之举措

　　良好的民间慈善需要有三个层面的土壤，法律、道德和文化。诚然，除了法律，还得有文化等等。慈善事业被称为“玻璃缸里的鱼”，唯其越透明，民众才越放心；唯其慈善文化越发达，民众的善念才越奔放。

　　1、创新制度

　　慈善法被分别列入全国人大常委会和国务院的立法计划后，慈善管理、慈善实务和慈善研究领域的各界人士对于这部规范慈善事业发展的专门法有着很高的期待。要制定出一部良好的慈善法，就必须以社会管理创新为突破口，不断创新有利于慈善事业发展的新体制、新制度和新机制。

　　关于慈善立法的制度创新，大概有三点：一是进一步创新慈善组织的登记管理体制，切实通过制定慈善法，在法律层面解决长期以来一直困扰和制约慈善组织登记注册的制度瓶颈，使得慈善组织，尤其是社会力量发起成立的慈善组织能够在一种更加宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。其次，进一步明确慈善组织应当享受的税收优惠和对慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制。目前，尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容，但是，在具体实践中，慈善组织享受税收优惠政策的审批环节多、难度大、成本高，应当通过制定慈善法，形成统一、公开透明的落实机制。同时，在慈善捐赠的管理和使用方面，要通过慈善立法解决一些地方和部门出现的行政干预慈善法律关系、损害慈善组织和捐赠人权益的问题。第三，则是通过慈善捐赠、慈善信托等制度设计，在慈善领域引入竞争和效益机制，不断提升慈善组织的能力建设，提高慈善创新水平。

　　2、厘清权界

　　政府在慈善事业中应发挥怎样的作用一直是备受业界人士争论的一个问题。政府可以号召、鼓励、引导慈善，但是不能将慈善作为一种法定义务去推广。硬性摊派不是慈善，运用权力的手段搜集慈善资源，也必然会破坏慈善生态。慈善立法应当明确慈善的自愿性和民间性的定位，并在此基础上，进一步明确政府和社会在慈善领域中的职责权限。慈善的主体是民事权利主体，无论是施善者还是受善者都是如此。换言之，慈善的主体是民，而不是官。政府可以制定慈善政策、引导慈善行为，而不能作为慈善的主体。政府可以通过社会保险、社会救助、社会福利等途径，去照顾社会中处于最不利处境下的弱势群体和成员。然而，这完全是公共财政政策的目标，是政府的职责和义务，而不是慈善。慈善立法应当以此为定位，才能厘清权力界限和法律关系，使得慈善事业可持续发展。根据慈善的自愿和民间的定位，我国的慈善法草案将明确政府、企业、社会等在慈善事业发展中的权界。明确规定政府管理慈善的权力范围、行使程序以及擅权、滥权的制约和处罚。明确慈善捐赠人、慈善组织和慈善受益人的权益以及权益受到侵害时的救济渠道，从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界。

　　3、公开透明

　　公信力是慈善的生命。与其他组织相比，慈善组织的最大优势就是具有更强的公信力。丧失了公信力，慈善组织就会丧失资源、丧失力量，甚至丧失存在的价值。作为公益性质最高的社会组织类型，慈善组织需要对方方面面都有所交待。面对政府、公众、媒体、捐赠者、董事会、受益人甚至志愿者，慈善组织均承载着一定程度的问责。公信对象的多元化，客观上决定了慈善组织建立公信机制的复杂性：从主体的品格、机构的使命、专业的伦理、组织的效能、资金的运用、规则的遵守、战略的企划、利益的冲突等诸多环节，都要求慈善组织公信力的提升。保障慈善组织的公信力，必然要求进一步提升慈善的透明度。慈善法草案将在组织内部治理结构、利益冲突规则、财产管理和使用等各个方面设计出相应的制度，以保障公开透明机制能够有效建立起来。为了增强慈善机构的公信力，慈善法草案还重点对慈善募捐活动进行了规范。基本的制度立足点是确立慈善募捐活动行政许可制度。从慈善组织申请募捐的组织条件、申请需要提供的材料、受理申请的机关和许可决定程序以及开展募捐和接受捐赠的一些基本活动准则等进行了规范。

　　参考文献：

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