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　　其次，未能形成正确处理环境与发展关系的管理体制是造成生态环境问题严重的重要原因。比如，中央与地方的事权和财权不匹配，地方政府承担的事权多于其财力，迫使其不得不圈地卖地融资，导致耕地和生态空间被过多占用。以GDP论英雄的政绩评价和干部任用办法，导致政府不对辖区环境质量负责，不提供环境保护公共服务，反而为排污企业充当"保护伞"企业违法成本低，导致''企业污染一群众受害一政府买单一生态破坏"的恶性循环。一定程度上助长了破坏生态环境的行为的蔓延。
　　为了解决这些问题《决定》以"完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化"为总目标，按照"五位一体"的整体性思维，构建了以资源产权制度和生态空间制度为核心的源头控制、以排污总量控制和严格监管为核心的过程控制、以生态损害官员终身追责和环境损害赔偿为核心的事后责任追究的全过程控制体系。
　　(二）生态文明建设理路提出法治新课题
　　2013年11月，中共中央成立"全面深化改革领导小组"出台工作规则，分解工作任务，表明推动全面深化改革的信心与决心。特别有意义的是："全面深化改革领导小组"下设"经济体制和生态文明体制改革专项小组"，该专项小组的名称与工作范围都直接将环境与发展问题纳入同等、同时考虑，是对建立综合决策的最好诠释。这表明："五位_体"的顶层设计已经进入实质性推进状态，作为国家治理体系中最为重要部分的法律，如何在促进环境与发展综合决策中发挥作用，面临着新的挑战。
　　首先，综合决策要求从源头上遏止资源浪费和过度开发问题，完善提高资源利用效率、减少浪费的体制机制=《决定》从建立完整的自然资源产权制度入手，明确规定要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。这些制度，既涉及到传统私法领域的所有权、使用权以及市场交易等制度，也涉及到公法领域的资源开发利用许可、财政税收、金融等制度。但在法律二元结构理念下，这些制度间的整合几乎没有可能。如何打破二元结构，是法律在面对生态环境问题时必须突破的理念障碍。
　　其次，综合决策要求把生态空间与产业结构、生产方式、生活方式进行整体布局，将生态安全纳入国家安全并与人民福祉_并安排，要求建立权力沟通顺畅、运行协调的体制机制,加强权力制约，消除"以环境保护对抗环境保护"的监管怪象。为此《决定》提出，要健全国家自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制，取消生态脆弱地区生产总值考核，建立生态环境损害责任终身追究制，改革生态环境保护管理体制。这些制度涉及部门间、中央与地方政府间、地方政府相互之间的权力调整。表明生态文明建设的法律制度建设必须突破部门利益、地方利益的束缚，而"部门立法'、'部门利益法律化"的现状，显然不能满足这种需求。如何破除部门分割障碍，是针对中国现实所必须解决的法律机制问题。
　　最后，综合决策要求将节约资源与保护环境同时考虑，做到节约优先、保护优先、自然恢复为主，绿色发展、循环发展、低碳发展共同推进。改变了将环境保护单纯看做污染防治的片面思维，强调环境保护"做减法'、"优良环境优先保护"，高度重视环境与发展的共时性关系。为此《决定》提出要建立资源税制度、资源产品价格制度、总量控制制度、生态红线制度、污染物排放权交易制度、流域综合治理制度、资源绩效审计制度……。这些制度，对现有的环境法与资源法分立、环境保护工作以污染防治为主，法律制度偏重于工业、城市和末端治理的状况提出了挑战。如何健全环境法制度，消除生态保护与污染防治之间的隔阂，是环境法自身必须解决的理论与实践问题。
　　二、建立环境与发展综合决策的法律机制
　　加强生态文明建设，目的是为了解决中国的不可持续发展问题；将生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程,本质上是为了处理环境保护与经济发展之间的关系。世界各国以及中国发展过程中的许多惨痛教训告诉我们：环境保护与经济发展之间的关系"错综复杂"只有两者之间达到了协调与平衡，国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大。而要协调与平衡这两者之间的关系，需要有合理的法律制度安排,更需要有运行顺畅的法律机制保障。这种理念与法律机制，对于中国具有很好的借鉴意义。
　　(一)环境与发展综合决策是建设生态文明的必由之路
　　环境与发展综合决策作为实现可持续发展目标的方法被提出，在多个国际法文件中得到了体现。所谓环境与发展综合决策"是人口、资源、环境与经济协调、持续发展这一基本原则在决策层次上的具体化和制度化。通过对各级政府和有关部门及其领导的决策内容、程序和方式提出具有法律约束力的明确要求，可以确保在决策的'源头'(即拟订阶段）将环境保护的各项要求纳入到有关的发展政策、规划和计划中去，实现发展与环保的一体化。"
　　综合决策思想形成并得到迅速发展，是因为人们在反思产生环境问题的原因时,发现了非综合决策的种种弊端。正如世界环境与发展委员会在1987年发表的《我们共同的未来》所批评的：'负责管理和保护环境的机构与负责经济的机构在组织上是分开的。……政府未能使那些政策行动损害环境的机构有责任保证其政策能防止环境遭受破坏。"