论生态文明建设的综合决策法律机制(下) (3)
时间:2016-03-02 10:30 文章来源:http://www.lunwenbuluo.com 作者:吕忠梅 点击次数:
区际合作是环境区域统一管理的必然延伸,其意义也是维持环境与发展的宏观平衡。如果说环境区域统一管理是强制性的统那么区际合作就是非强制性的统一。在中国的大气污染防治、水污染防治实践中,区际合作、联防联治是成功的经验。《修订案》明确规定"国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施瑢。"
3.环境标准制度
环境标准更多是从设定限制的角度、从反面间接决定环境资源总量。为实施环境资源法的其他规范提供准确、严格的范围界限,为认定行为的合法与否提供法定的技术依据。环境标准既是环境资源总量核定的依据,也为环境保护和经济发展明确了一条具体的界线。《修订案》进一步完善了环境标准体系,明确了环境质量标准、污染物排放标准的制定权限,并鼓励开展环境基准研究瑑。
4.总量控制制度
总量控制是限制经济开发、维护环境利益的直接手段;与此同时,确定的资源总量可以作为开发利用的客体,成为经济发展的基础。既保证经济发展必须资源,又构成经济发展的外在资源限制。为此《修订案》建立了重点污染物排放总量控制制度、排污许可管理制度。
5.生态保护制度
环境污染与生态破坏是环境问题的两种表现形式,互为因果。但是,经济发展对环境资源的利用方式不同,可能带来不同的后果。综合决策要求将环境资源的生态功能与发展的关系进行全面考虑,将产业布局、城乡发展、生产生活统筹谋划。为此《修订案》建立了生态红线制度、自然保护区制度、生物多样性保护制度、生态修复制度、农业农村环境保护制度、海洋环境保护制度、健康风险评估制度等。
(三)公众参与机制
环境利益在很大程度上是公共利益,公众参与所要解决的是环境利益与经济利益之间的平衡问题。具体包括两个层次:在宏观层面,环境质量标准、自然资源保留数量和程度等环境保护议题实质上决定了经济发展所需要的环境资源可开发总量,是环境利益和经济利益的取舍问题,其间的平衡点应当由公众意志决定;在微观层面,具体的环境保护措施或者开发利用行为关涉到特定范围内公众的利益,其实施应当由相应范围内的公众参与。公众参与机制的核心在于明确和保障公众的知情权、参与权、表达权、监督《修订案》在总则中增加了环境保护宣传教育及舆论监督的规定,并专设"信息公开和公众参与章,规定了公民的知情权、参与权、监督权,政府和企业信息公开,公众参与环境影响评价,环境公益诉讼等制度做了规定。
(四)决策实施机制
环境与发展的微观平衡也是综合决策所要解决的问题。因此,对企业和生产经营者的行为进行管制的各项制度都应当从环境与发展平衡的角度重新考量,使之符合可持续发展的目标。
1.生态补偿制度
生态补偿是为了协调生态环境保护与经济发展的直接矛盾和地区间权利义务不对等而提出的,其作用就在于直接平衡环境与发展的关系,协调二者的矛盾。实质上一个资源优化配置的过程应当是通过生态补偿机制,经济收益可以实现跨地区的流动,环境成本和经济收益可以比较和交换,从而促进环境资源和经济资源的优化配置,实现涵括生态效益的总效益最大化,最终实现可持续发展。《修订案》建立了生态补偿制度,并确定了国家财政补偿和协商补偿两种方式。
2.全过程控制制度
全过程控制是针对工业污染的预防和管理机制,其集中体现是清洁生产及其相关制度。包括采用清洁的能源,少废无废的清洁生产过程,和对环境无害的清洁产品。它是对生产过程和产品持续运用、整体预防的环境保护战略,以期减少对人类和环境的风险。它强调在工业生产的各个方面、各个环节实现能源、原材料配置最优化,废物量最小化,环境效益最大化。通过对污染的源头控制、生产控制和末端控制,在追求经济目标的同时防止环境污染。为此《修订案》规定了三同时制度、企业环境保护责任制度、区域限批制度、排污费(税)制度、排污许可制度、事故应急制度、有毒有害物质控制、农村农业废弃物处置制度、重金属污染防治制度等。
3.清洁生产和循环利用制度
清洁生产与循环利用是从不同的角度对生态环境保护的有效措施,在人、自然资源和科学技术的大系统内,在资源投入、企业生产、产品消费以及废弃的全过程中,建设环境友好、资源节约型经济发展方式,在环境保护目标的约束下为经济发展开辟空间。为此《修订案》规定了促进清洁生产和资源循环利用制度、淘汰落后工艺设备产品制度、禁止污染转移制度、禁止污染引进制度等。
4.环境监测制度
环境监测制度是环境监测机构以保护环境为目的依法运用技术方法对环境中各项要素及其指标或变化进行经常的测定或长期跟踪测定的法律制度。一是为环境风险预测提供依据,并监控环境风险,防止不可接受的环境污染破坏;二是监督环境规划、环境标准、总量控制以及清洁生产等制度的实施效果,保障既定环境目标的实现。环境监测也是决策目标实现的保证、决策效果检验的依据和下一步决策的参考。为此《修订案》完善了环境监测制度,明确赋予环境保护主管部门统一进行环境监测的权力并规定了监测机构的义务。
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