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　　摘 要 土地制度改革是一个不断深化的过程，十八大是土地制度改革的新起点，围绕十八大提出的土地制度改革的目标、内容和任务，改革取得了许多符合人民期待的成果，但是仍然还有许多的问题等待在改革的不断深化中予以解决。 

　　关键词 十八大 土地制度 改革 成果 建议 

　　一、十八大以来中国共产党土地制度改革取得的成果 

　　（一）完成了土地制度改革的顶层设计 

　　十八届三中全会及全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于土地制度改革进行了顶层设计，厘清了土地制度改革的基本思路，明确了土地制度改革的主要目标，突出了土地制度改革的两条基本主线，并在此基础上提出了土地制度的众多改革措施。根据十八届三中全会的设计，土地制度改革分为建设生态文明的土地利用制度和建设城乡统一的土地管理制度两条主线，在此基础上又分别健全土地空间开发制度、健全土地节约集约利用制度、建立土壤生态保护机制和建立城乡统一建设用地市场、改革完善农村宅基地制度、改革完善征地拆迁补偿机制等若干个改革的重点领域。中共中央的这次顶层设计，既有清晰的主线，又有较为明确的改革目标，基本上涵盖了土地制度改革最主要的方面，使土地制度改革有了较为全面的执行依据，目前土地制度改革也基本上是按照十八届三中全会的设计来逐步推进的。可以说，这是十八大以来中国共产党在土地制度改革问题上取得的最大理论成果。 

　　（二）提出了土地制度改革“三条底线” 

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为土地制度改革指明了大的方向，主要是提出了改革的大目标，但是对于通过何种方式来实现这些目标并没有也不可能给出意见。因此，在十八届三中全会及《决定》公布后的一段时间里，社会各界对于土地制度改革的具体方式方法的有很多的猜测和争议，甚至出现了明显违背社会主义主要原则的倾向。针对这一问题，2013年12月13日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文首次指出中共中央认为有三条底线是土地制度改革所不能突破：“第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益” 。2014年5月，国务院批转国家发展和改革委员会《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，再次强调了土地改革的三条底线。12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，土地制度是国家的基础性制度。提出了农村土地制度改革的出发点和落脚点，并再次强调了土地制度改革的三条底线问题。“三条底线”的确立，是中共中央从社会主义国家性质的根本要求，从生态文明机制建设的根本要求，从维护人民群众根本利益的根本要求出发，为土地制度改革划定了最基本的底线。这对于扫清改革阶段中一些试图将改革引向不符合社会主义要求，甚至是引向资本主义的弯路邪路的思想起到了关键性的作用。自从“三条底线”提出后，学术界关于坚持土地的社会主义公有制的讨论和论述明显增多，有力的遏制了土地私有制的思潮，为改革树立了正确的思想方向。 

　　（三）部分改革实质推进或者试点阶段 

　　在十八大之后的两年时间里，土地制度改革也取得了一些实质性的推进。基本完成了集体土地所有权确权登记发证工作集体土地所有权确权登记发证部署于十八大召开以前，可以说是土地制度改革的一项最为基础性的工作，这一项工作建设城乡统一土地市场的前提条件。其最主要的目的是依法确认农民的土地权利，形成健全合理的农村集体土地产权制度，解决过去农民土地权利不明晰，权属纠纷较多，农民土地权利得不到有效保障的问题，这项工作还有助于耕地保护制度和节约集约用地制度在农村的落实，有助于进一步的摸清楚农村的土地利用情况，有助于促进农村社会和谐稳定，为下一步农村土地制度的改革夯实基础。在十八大之后，集体土地所有权确权登记发证工作得到了迅速的推进，到2013年底，发证率已经达到了97%，基本达到了工作目标。在基础上，各地有计划的分步骤推进集体建设用地使用权以及宅基地的确权登记发证工作，截止到2014年7月份，全国两项工作的完成进度分别达到了72%和80%，工作进度也达到了预期。2014，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》就农村农业用地扩权赋能提出了原则性的意见。2014年5月，国务院国发〔2014〕18号文件对土地制度改革试点提出了原则性的要求。11月，《不动产登记暂行条例》正式公布。11月20日，中办、国办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要引导实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。2015年1月，中共中央印发了的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国33个不同层级的行政区域，开展土地制度改革试点。2015年3月《不动产登记暂行条例》正式施行。这些都是土地制度改革取得的具体成果，其中农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，标志着我国以农村为先导的土地制度改革进入了实质性的局部实践阶段，这是目前土地制度改革的最关键任务，根据中共中央的部署安排，改革试点工作要做2017年全部完成，也就是说改革试点为两年的时间，这对于土地制度改革来说是制定了十分具体的时间表，在这一时间表的安排下，相关的试点地区逐步取得了改革成果，为下一阶段全国范围的改革奠定了基础。 

　　从十八大以来中国共产党土地制度改革的推进历程来看，中共中央在推进土地制度改革问题上，是十分审慎稳妥，这与土地制度牵涉范围较广，改革难度大有直接关系，但由于前期公众对于改革的期盼度较高，因此改革进度可能不及公众预期。两年多来，改革也取得了一些成果，但是这些成果较多集中在理论探索上，主要是对于十八大以来社会对于土地制度改革一些争论较多问题的明确，特别是提出了“三条底线”，为土地制度改革划定了最基本的底线，对于预防社土地制度改革的过程中可能出现的一些带有偏差性的认识具有十分重要的作用，为改革指明了方向。当然在实践上，集体土地确权登记和不动产统一登记工作都取得了可喜的进展，三项影响较大的改革也进入实质性试点的阶段，这表明中国共产党土地制度改革正式由理论探索转向实践。同时，土地制度改革仍然具有明显的倾向性，主要集中在对农村土地制度的探索，绝大多数改革论述和实践都是围绕农村土地制度开展。在当前农村土地制度改革作为改革重点的前提下，将主要改革精力集中于此无可厚非。但是从城乡制度统一的角度看，强调农村土地制度改革，而忽视同步推进城市土地制度改革，使两种制度尽快衔接融合，反而不利于城乡统一土地管理体制的建立。 

　　二、深化十八大以来中国共产党土地制度改革的对策 

　　（一）进一步明确土地制度改革的原则 

　　中共中央对于土地制度仍未提出明确的原则，目前可以视为指导原则的仍然是坚持“三条底线”。“三条底线”虽然以负面排除的方式，为改革划定了禁区，但是对于一项作为中国特色社会主义制度体系重要组成部分，事关经济社会发展大局方方面面的改革来说，还是必须要尽快明确一个更为具有正面引导作用的改革原则。改革的原则应当从社会主义建设的基本要求出发，确保土地制度改革能够符合生产力发展的需要，坚持土地的社会主义公有制，坚持集约节约用地，坚持维护人民群众的土地利益。进一步确立土地制度的改革原则有利于为土地制度改革扫除思想上的障碍和不良倾向，保证改革沿着正确的道路进行下去。 

　　（二）进一步统筹城乡土地制度的改革 

　　从目前的土地制度改革成果来看，改革的重点集中在农村土地制度改革，改革的主要成果也是集中在农村土地制度改革方面。但是，此次改革的一条主线就是建立城乡统一的管理体制。城乡统一，就是要求在改革的过程中，始终坚持统筹城乡间的改革关系，那么在改革过程中就不能沿用过去城乡二元的思维，只从改革的一个方面出发，但是从当前的改革思路和改革试点来看，都是把农村土地制度独立出来进行改革，而还没有考虑城乡土地制度如何进行统筹融合。当然改革的重点和难点在农村土地制度方面，集中力量解决农村土地制度所存在的问题无可厚非，重点突破改革的难点是符合唯物辩证法的。但是随着改革的推进，在下一步的改革过程中，还是要逐步从城乡统一的角度出发，使城市和农村两个方面的改革适时同步推进，特别是要尽快相互适应、相互融合。 

　　（三）进一步推进土地制度改革的试点 

　　改革已经进行了两年的时间，但相较于人民群众的预期，改革的进度并不算快，可以说是审慎推进，实质性的改革成果还是十八大之前就已经部署推进的集体土地确权登记发证工作，其他改革基本都是出于理论研究阶段。今年中共中央在全国不同行政层级选择了33个地方开始对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革进行改革试点，这表明土地制度改革已进入实质性的实践阶段，中央为从审慎稳妥出发计划以两年的时间来实施三项改革的试点工作，时间安排相对比较充裕，因此，在这两年里应当鼓励并督促各个试点地区加快推进改革试点工作，以使改革的进度逐步符合人民群众的预期，并为改革的推广争取更多的经验和时间。土地制度的改革涉及到方方面面，确实需要稳妥推进，但是在明确了改革思路的前提下，就应当更为积极和大胆的推进改革迈向深化，不能再犹豫观望，畏缩不前。这次被确定改革试点的地区，特别应当充分利用试点的良好机会，大胆开拓创新，为改革累积一手实践经验，以促进土地制度改革在全国范围的深入推广。 

　　注释： 

　　陈锡文.农村土地制度改革，底线不能突破（权威访谈·学习贯彻十八届三中全会精神）.人民日报.2013-12-13（1）.