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　　(3)_些隐藏在文本背后的立法技术需要我们特别留心，因为它们恰恰会暴露重大行政决策的概念缺陷，这便是被放置在多个地方性行政程序规定中如下排斥条款一"法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项"。譬如《广州市重大行政决策程序规定》第7条规定："以下事项不适用本规定：……（五）法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项'；《苏州市重大行政决策程序规定》第3条："市政府重大行政决策程序适用本规定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定"等等。
　　此类规定意欲表达的基本含义是，如果其他相关法律、法规、规章已经对行政行为的决策程序做了相应规定的，便无需另加规范。换句话说，这类行为被视为非重大行政决策行为。立法者的用心十分明显，就是要通过这些条款,从既有的行政行为体系中剥离出重大行政决策行为，认为"凡是没有被现行法调整的决策行为，就是重大行政决策;凡是已被调整的，就不是重大行政决策"。
　　很明显，这种逻辑难以成立:首先,概念外延是概念内涵决定的，而不是依据立法是否已有规范，是否为重大行政决策行为，不能从现行立法中加以推导，这犯了本末倒置的错误;其次，如上所述,现行地方行政程序规定例举条款中的大部分行为，都已经从其他专门性的行政法规范上获致调整。因此，如果严格遵循此类条款，几乎可以将例举条款中的所有行为，都排除在重大行政决策行为范围之外，而这显然不是立法者所想要达到的效果;最后,从根本上来说，这一标准等同于没有标准。一方面，在我国法治政府建设过程中，将会有更多的行政行为被单行法调整，另_方面，这_标准还允许''规章另有规定的"的存在，这将会对重大行政决策的概念外延起到难以估量的挤压效果。这是因为，在我国，行政规章非但十分散杂，多级行政主体都可以加以制定,*而且，制定规章的成本和程序要求也十分底下。因此，如果认真加以检索，几乎所有的行政行为都有可能被规章加以规范；同时,如果从更为长远的角度来看，将未获调整行政行为至于规章中予以明文，也指日可待。因此，从这一点上来说，这个标准过于开放，且流动性较高。
　　三、对"实用主义"补正思路的反驳
　　对于上述问题，1些基于实用主义立场的研究者们，可能会谴责说,概念法学早已式微"在行政法学作为一门独立学科的完成并放射出智慧之光的同时,这门学科的黄昏也就提前来临了,21世纪的行政法学在自我陶醉的悲剧性研究中变成了断奶的婴儿……技艺式的学院教育培养了昔日遗产的看管人+经典文献的注释者+酷似有学识的教书匠"。?
　　因此，仍然窠臼于概念层面对重大行政决策加以刁难，实际上是过于片面的。重大行政决策概念的提出，并不是要对概念行政法学进行革新,也并不是要提出一个所谓的重大行政决策的概念术语，而毋宁是要将_些重要的行政行为的决策程序独立出来，统_成章，进而实现行政行为决策环节的法制化。
　　毋庸置疑，这种跳出传统框架的解释是十分精当的，因为它完全抛开了概念内涵和外延问题，只从概念应用上讨论制度的功效，用结果说话。从现阶段来看，它很有可能是能够用以弥补重大行政决策概念缺陷最好的一种路数。
　　但是，问题在于，即使从应用层面而言，重大行政决策的制度功效是否真的就可以实现，也不无疑问。从我们的观察来看，实际上，现行制度是存有过多的虚假成分的，而这会使实用主义者的弥补方案大打折扣，这主要表现在以下三个方面：
　　(四_)过于理想的统一程序观
　　实践中，由于重大行政决策是面向多个行政行为的，是多个行政行为的中间环节或共享环节。因而，从本质上来说，为重大行政决策设置程序规范,等同于说是在为多个行政行为的决策过程设置程序规范。而且，基于立法成本、以及创生重大行政决策制度价值等等方面的考虑，我们还不可避免地要为多个决策过程，设置统_的行政程序。
　　从对现行法的观察来看，立法者所做的技术处理，基本与这一认识吻合，地方立法奉行的大多也都是"统一的行政程序观"。譬如，以《广州市重大行政决策程序规定》为例，其第6条需要调整的所有决策对象，被统_打包成"重大行政决策行为个上位概念，整部立法都只是针对这_上位概念进行程序设计，主要包括"决策起草'、"公众参与'、"合法性审查'、"审议决定"等等程序要求。在《广州市重大行政决策程序规定》眼中，所有重大行政决策行为的程序要求是_模_样的。
　　然而需要指出的是，从立法技术上来说，意图为重大行政决策设定统一的行政程序，就需要提炼出多个行政行为决策过程的共同性内容，这非但需要客观上各类行为的决策环节真的存有共同性，同时还需要主观上具备超乎异常的抽象思维，立法者能够从繁杂的各类行为中，概括出它们同时需要的程序内容。
　　但是，从对现行立法文本的观察来看，地方立法者们所展现出来的抽象能力，不容乐观。它们所奉行的统_程序观往往只能停留在纸面上，经不住严格的推敲，这主要表现在三个方面：
　　(1)刻意追求统大胆设定程序，做整齐划_的程序要求，但实际上部分程序规范只具有特殊性，而不能适用到所有重大行政决策上。譬如，以《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》为例，其第18条规定："重大行政决策事项涉及群众切身利益的，应当公开征求意见。公开征求意见可以采取公示、调查、座谈、听证等方式"包括该法例举条款中所例举的"制定规范性文件"和"应急行政行为"在内。但事实上，_方面，从实践和比较法的层面来看，制定规范性文件并不都需要、也不可能都履行公众参与程序。同时另_方面，应急行政行为由于具有及时性、突发性等特点，也并不允许采用时间成本较高的公众参与程序作出最终决策"应急处理需要以特别有效的方式来迅速控制事态，行政效率显得尤为重要，这就注定了紧急行政过程必然主要只能采用一种简易程序,而一种被压缩过的行政过程就不可避免地严重降低行政过程的开放性，就不可能充分满足公众普遍参与的要求"。*
　　(2)刻意追求统一，盲目缩减程序，避开差异性的程序内容，只做原则性的程序设定，回避部分强制性程序要求。譬如，仍然以''公众参与"为例，尽管它在某些特殊的重大行政决策中无需要求，但实际上大部分的重大行政决策仍然是需要遵循的。然而，这在统一的行政程序观中无法得到处理。因此，为了追求立法上的统一程序观，某些立法者便会选择回避公众参与程序，不对此做具体要求。譬姐《重庆市重大行政决策程序规定》等等。
　　(3)刻意追求统_，避开外部程序，选择只对具有共性的内部行政程序加以规范。此类处理虽然的确在统_行政程序上有所推进，但实际上其所设定的程序，都只是对政府内部行政过程的成文化，并不具有太大的法律意义。譬如，以《重庆市重大行政决策程序规定》为例，该规定尽管有长达40个条文，但实际上大部分内容只是就重大行政决策如何在行政机关内部运行所做的程序设计,诸如"公众参与"等外部性的程序要求，并不多见。严格来说，这并不是程序法治所要求的法律制度。
　　(二）过于苛刻的行政自制观
　　无论是像《湖南省行政程序规定》和《山东省行政程序规定》一样，将重大行政决策置于地方行政程序规定中加以法制化，还是像《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》和《重庆市重大行政决策程序规定》一样，以单行法的方式实现重大行政决策的法制化，它们实际上都是以规章或规范性文件形式为行政机关设定义务的。瑐从本质上来说,它们奉行的都是一种可被称为"行政自制"的控权逻辑,瑥是行政机关自己在为自己设定义务，是一种作茧自缚的道德自律。瑐在某种程度上，我们可以说，整个重大行政决策程序的制度功效，都需要从这一点上获取。但问题是，它真的可堪重任吗？本文认为，答案可能并非如此简单，理由有二：
　　(1)由于是行政自制，是自我控权，是道德义务，外部监督较少。因此，在程序义务的设定上，行政机关往往会超乎异常的苛刻，同时还会表现出过度奉迎政治需要的官僚倾向。但是,从根本上来说，这并不是为了控制权力，而是在做官样文章。譬如，我们只需通过简单的观察即可发现，在我国现阶段的地方性行政程序规定中，几乎都千篇一律地为重大行政决策设置了如下程序控制机制:公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等等。但实际上，没有任何_个国家的行政程序法，会同时将这些程序要求附加在所有的重大行政决策上。譬如，以"公众参与"为例，我国地方性行政程序规定几乎是将其作为必备程序，附加在所有重大行政决策之上的，包括制定规范性文件在内。但实际上,从比较法的观察来看，并非如此。在美国，无论是正式程序，还是非正式程序，都不包括规范性文件在内。在正式程序和非正式程序之外，美国法上规范性文件（非立法性规则）的制定程序，独立构成了一个第三种类型，其可以被称为''例外程序"瑐或者像王名扬老先生一样，称为"自由裁量程序"。瑨这种程序的显著特征是"行政机关制定解释性规则无需遵守任何程序"，瑩当然，也没有所谓的公众参与力量的介入。类似地,在英国，1946年颁布实施的《法律文件法》（StatutoryInstrumentsAct)尽管规定了系统的公众参与程序，但其在关于''法律文件"的定义中明确指出，该法只规范委任立法，瑑并不包括类似规范性文件的非正式规则，英国人拒绝对规范性文件（非正式规则）规定过于详细的程序"因为这会损害规则的灵活性，而且，公众参与意味着容许协商，就得有妥协与变化，这将使规制渗水、被弱化"，瑡
　　(2)苛刻的程序义务,虽然从根本上来说是一种严于律己的好事，本身并没有过错。但问题在于,在执法实践中，它们_般是不会得到遵守的。譬姐《广州市重大行政决策程序规定》2011年1月1日实施，但"2012年6月30日21时，政府突然宣布自7月1日起限牌，留给老百姓3个小时的反应时间"；?《深圳市重大行政决策责任追究办法》、《深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》在2014年之前就颁布实施，但2014年12月29日深圳市人民政府突然宣布限牌，与广州相比,给老百姓的反应时间，改成以分计算等等。并且,更为重要的是，对于行政机关拒不遵守此类以行政自制为控权逻辑的程序规范，究竟是否可以动用其他国家公权力加以干涉，也不无疑问。一方面，在司法审查问题上，我国现行行政诉讼机制并没有将规章视为正式法源，新旧《行政诉讼法》都是将规章置于''参照"位置上的,*法官有选择适用的裁量权限。因此，对于这些明摆的违法性问题，司法审查的强度便会大大降低。而且，还应当注意的是，在2014年最新公布的《行政诉讼法》第64条中，特别规定了''人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议"。因此，诸如那些将重大行政决策程序置于位阶仅为"规范性文件"（如《凉山州行政程序规定》）文本中加以规定的做法,瑑在行政诉讼中便可能会更加不受待见；同时另_方面，值得我国行政法学界深思的是，规章或规范性文件为重大行政决策所设定的程序义务,如果真的像现有行政自制论者所说的那样，可以被算作是行政自制的一种实践形式的话,?其自己如果不遵守，究竟是否能够被称为''违法行为"可能也并不绝对。需要追问的是，纯粹的行政自制究竟是单纯只依靠道德义务进行约束，还是说同样也需要法律强制力加以保障？从对现有行政自制理论的观察来看，答案是前者。因此,按照这个逻辑，对于上述违法行为，法院当然没有加以干涉的正当性。
　　可见，在_部规章或规范性文件中，上级行政机关为重大行政决策盲目设定大量的程序义务，非但有可能不会得到遵守的风险,而且对于这类行为的司法审查力度，也十分有限。因此，重大行政决策在应用层面的制度效果，便可想而知了。
　　(三）过于薄弱的合法性审查
　　几乎所有的立法文本，都附加了一个合法性审查机制。立法者的目的十分明确，就是要对已经形成的行政决策予以事后监督，从而在行政系统内部,尽可能地解决重大行政决策的合法性问题。因此，倘若这_机制能够奏效，重大行政决策的制度功能自当也可以从中获取。但问题是，它仍然是_种过于虚假的制度设计。原因有三：
　　(1)自我裁判。依据现行规定，重大行政决策合法性审查最后是交由政府法制机构亲自操刀的,?具体来说，就是人民政府法制办公室（以下简称"法制办"。众所周知，法制办是设立在政府内部的1个办事机构，是隶属于人民政府的。因此，在公法的话语体系里,合法性审查将会面临的最大诘难是，将事后监督仍然置于行政系统内部进行,是既当球员又当裁判员的做法，是自我裁判，是行政自制理念的延伸，只能倚重于自律作用发挥功效,显然不能被寄予厚望。实践中，无论我们如何对其进行美化，只要反对者们拿出行政复议的惨痛教训，便足以说明_切。
　　(2)无权裁判。更加违背政治常理的是，按照现行规定，重大行政决策一般都是由政府首脑行使最终决策权的，譬如《湖南省行政程序规定》第32条规定："政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权"等等。但是，重大行政决策合法性审查的权限，往往是由法制办的工作人员行使的，而即使是法制办的部门首脑（法制办主任），瑑在整个政府中也只是政府首脑的下属之_。如此，这一极不对称的权力两极，又怎么可能会构成制衡的关系昵？我们又凭什么可以说，法制办的合法性审查不会是在"看地方主要领导的脸色而定"昵?瑩
　　(3)无法裁判。即使抛开上述因素不论，单从技术层面上来说，让法制办承担重大行政决策的合法性审查任务，也力不从心。一方面,法制办长期以来一直存在着工作机构不健全、人员编制不足等方面的问题，他们非但要处理大量的行政复议案件、代表政府首脑出庭应诉，甚至于基于法制办主任一般都是由政府办公室副主任兼任的因素，他们还要协助2-3名政府首脑联系多个政府部门、协调相关工作、撰写领导讲稿等等。因此，实践中，重大行政决策合法性审查往往只能由1~2人具体负责,且都是多项工作同时进行，这造成合法性审查往往只能流于形式。
　　四、对"行政过程论"补正思路的反驳
　　在理论研究中，还有一种唯日本行政法学名流盐野宏、藤田宇靖等教授为执牛耳者的理论，可能会成为重大行政决策的救命稻草，它曾经在行政调查的概念证立中被奉为圭臬,*现在，亦有研究者试图采取同样的路数，解答重大行政决策在行政法学概念体系中将会遇到的上述问题,?它就是在日本曾经盛极一时的"行政过程论"。