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　　农村环境恶化所导致的“癌症村”等极端环境事件，强烈地警醒人们，农村环境污染已经成为威胁农村可持续发展的大问题，对此，采取行之有效的治理手段已成为国家环境整体发展的必然要求。解决农村环境污染问题，需要在宪法层面赋予公民环境权，并建立以《环境保护法》为基本法、以特殊环境领域单行法为支撑的农村环境法律体系，最终使农村环境治理成为有法可依、有实体力量支撑的良性制度体系。

　　[关键词]农村环境治理;环境权;环境保护

　　对农村环境污染的治理直接关系到我国农业的发展、农民的生存、农村的稳定和可持续发展等问题。因此，对农村环境污染及其治理现状的探讨，就成为解决我国农村环境问题的逻辑起点。虽然农村环境保护工作已经引起了国家的高度重视，各地也在加大投入解决农村环境污染问题，但目前我国农村环境污染的形势仍然严峻。我国环境法律法规体系对于农村环境治理的相关规定，还存在诸多弊端。本文拟通过分析农村环境污染的治理现状，追溯造成农村环境治理困境的深层次原因，并从立法层面对我国现行农村环境污染治理的立法模式进行分析，在此基础上提出立法完善的构想，以期对农村环境污染的治理有所裨益。

　　一、我国农村环境污染及其治理现状

　　虽然国家环境治理工作有所进展，但相对于城市环境的逐步改善，农村环境污染却日趋严峻，具体表现如下:

　　(一)生活排污造成了大量的农村生活污染

　　由于我国人口特别是农村人口的快速增长，出现了农村生活废弃物不断增加、生活垃圾大量堆积、污水任意排放和植物燃料大量使用等严重污染问题，这些问题使得农村整体环境态势趋于恶化。

　　(二)农业生产污染和农村工业污染呈现出恶化的态势

　　首先，从农业生产污染来看，农药和地膜污染严重。由于我国农村地区对农药、化肥的滥用，直接导致了耕地的大量污染、土壤的肥力下降，引发了残留农药和化肥直接对环境的污染;此外，随着大棚农业的发展与普及，地膜也成为农村环境的重要污染源。其次，禽、畜养殖业从分散的农户养殖转向集约化、工厂化养殖，禽畜粪便污染成为一个重要的污染源。再次，以乡镇企业为主体的工业生产污染也愈加严重。目前，乡镇企业污染占整个工业污染的比重已由20世纪80年代的1l%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上。

　　(三)城市污染向农村转移的现象严重

　　伴随着城镇化的进程，城市排污量逐渐增大，加之相关立法的缺失，有些城市往往不顾农村的环境权益，把工业污染转移到农村。农村不仅要消化自己产生的污染，更要承受从城市转嫁来的巨大环境压力，使得农村环境污染早已超出了农村环境的负荷，并成为制约农村持续发展的顽疾。

　　面对日益恶化的农村环境，我们的环境治理却显得捉襟见肘。一方面，由于农村地域广大、人口众多以及国家资金的有限性，导致农村环境治理的基础设施建设还很落后，农村生活垃圾的收集、运输和处置尚未流程化，垃圾定点倾倒、集中处理也只在部分地区得以实现，很大部分地区只能由着大量的农村生活废水、废物随处乱排、乱丢，任其自行淤积在农村;另一方面，农村生产污染的治理采用了与城市相同的治理模式，即排污收费制度。该制度在污染面广、分散、隐蔽的农村，却由于污染源难监管、难控制等问题显得无能为力，农业污染恶化的态势并没有因为排污收费制度而好转。加之农村环境治理的滞后性，以及城市环境污染的转嫁，使得农村环境的治理速度难以赶上污染的速度。

　　二、我国农村环境污染治理制度的实施困境与成因分析

　　我国农村环境治理状况的不尽如人意和农村环境污染的进一步恶化，凸显出我国在农村环境污染治理制度上的实施困境。

　　(一)农村环境污染治理制度实施困境的具体表现1．立法层面的治理规则缺失，使农村环境污染治理丧失了前置性的法律依托

　　综观我国环境污染治理方面的有关法律，可以发现，我国不仅没有一部关于农村环境保护方面的专门法律，而且在农村环境治理的具体事项上，还存在着不同程度的立法缺失。一方面，在某些特定领域的环境污染治理上，如农村清洁生产、畜禽养殖污染、土壤污染、农村生活和农业污水污染、农村饮用水及饮用水源保护、农村环境基础设施建设等领域均没有制定相应的法律法规。在近几年来发展较快的农村城镇化给农村带来的环境问题以及乡镇企业对环境的污染和破坏等问题上，我国也存在立法空白点。另一方面，即使有立法，也由于相关法律在农村环境治理问题上的可操作性不强而被束之高阁。如《大气污染防治标准》、《水污染防治标准》、《噪声污染防治标准》的规定大多是针对城市的，在农村很难适用。

　　2．环境污染治理的承载主体缺位，使农村环境污染治理丧失了实体支撑

　　一方面，虽然我国已经形成了一个以《环境保护法》为核心的环境法律体系，但是在相关法律法规中并未明确各级政府在农村环境治理方面的责任。政府往往只重视自己的环境职权，而淡化自己的环境职责，尤其在农村地区，地方政府更是把主要精力投入到发展经济、吸引投资上，无暇顾及环境保护和对污染的治理。另一方面，村民委员会这一建立在农村广大土地上的村民自治组织并没有真正发挥自治功能，对于环境污染的治理，无论从人力还是财力上其都没有也不可能成为治理主体。这种“政府不愿管、村委会管不了”的局面，造成治理主体的缺位，使得农村环境污染的治理成了一个没有实体支撑的制度空壳。

　　(二)农村环境污染治理困境的成因分析

　　面对农村环境污染治理的困境，我们不得不进行深刻的反思。从更深层次的原因层面来看，农村环境污染治理实际上与国家的环境政策、农民的环境权源、农村环境治理模式及农村环境主体的特殊性等深层次问题有着千丝万缕的联系。

　　1．宪法层面公民环境权的缺失以及国家环境责任的缺位

　　我国宪法并未明文规定公民享有环境权，导致作为环境权利主体之一的农民群体，并不能从宪法层面获得要求国家进行环境污染治理的有效支持。农民对于农村环境治理诉求之先行权源的丧失，也间接隐含了以国家为主导的环境责任体制的缺失。

　　2．国家在环境污染治理上的不合理偏好

　　在环境治理问题上，农村与城市被放在同一框架体系下进行立法设计。然而，国家在环境污染治理的现实制度选择中受城乡二元化制度的影响，优先将立法资源、资金投入和机构设置等向城市倾斜，即在制度设计上把农村环境污染的治理排在了国家整体环境序列的末端。

　　具体来说，国家在环境污染治理上的不合理偏好主要体现在以下几个方面:

　　第一，相关环境立法对农村环境治理问题的规定不够细致、全面。如前文所述，我国已经形成了以《环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系，其中，对城市环境的相关规定可谓全面，但是在关于农村环境污染治理的问题上，还存在着不同程度的立法空白，因此，农村环境治理的无所依托和进展困境也就不足为奇。

　　第二，环保机构向农村延伸不足。在环境污染治理的实施机构上，国家在各级政府之下设立了环保工作部门，农村则因为基层环保工作网络不完善而处于环境治理序列的末端。

　　第三，国家对农村环境污染治理的资金投入不足。

　　目前，我国环境污染治理投资总额虽然逐年上升，但在国内生产总值中所占的比重却不大。加上国家在治理环境污染时，受城乡二元化制度的影响，资金投入被政策性地倾斜到了城市环境的改善当中，农村环境污染的治理被荒废也就成为必然。

　　3．在环境污染治理模式的选择上，农村环境污染治理模式与现行治理模式不能兼容

　　农村环境的面源污染有其自身的特点，“农村环境所具有的公共产品特性、强外部性、地域性及公共产权属性决定了环境治理是一项涉及面很广的社会系统工程”。由于现行农村环境治理沿用与城市环境相同的治理模式———排污收费制度，而不是针对农村面源污染进行的制度设计，这种农村环境治理模式与城市环境治理模式之间的不兼容性，决定了农村环境污染治理难以有效展开。这种不兼容主要体现在两个方面:一是农村环境污染类型与城市环境治理模式的不兼容，二是城市环境治理模式与农村社会体系的不兼容。

　　4．农村环境主体的特殊性

　　在农村，农民是开展生产、生活活动的重要群体，也是农村环境的污染主体和直接承受者。他们数量庞大、经济贫困、环境保护意识普遍偏低。这也决定了他们在无意识状态下，整体性破坏环境的劣根性。正如一项调查所显示的那样，当问及农民对农村环境污染的看法时，很多农民表示，“我们农村就这样”。农村环境主体对环境污染的放任和无视，决定了农民群体对环境的持续性破坏，也直接影响了对农村环境污染的治理进度。

　　三、我国农村环境污染治理的立法模式分析