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　　为了保护大气、水流、海洋、土地和生态系统等"非排他性的公益"即公众共用物（或公共物品），应该改变不合理、缺乏正当性的传统看法和做法。综合性的环境资源法律应该规定，公众有权对其认为污染破坏环境（资源、生态）或损害环境（资源、生态）公益的行为，以自己的名义或代表其成员提起环境公益诉讼。即:各级政府及其环境保护行政主管部门、检察机关、非政府环境组织和公民都有权对其认为污染破坏环境（包括大气、水流、海洋、生态系统等）或损害环境公益的法人、组织、行政机关，以自己的名义或代表其成员提起诉讼。公民（自然人）有对其认为损害环境公益或公众环境权的致害者提起诉讼的资格和权利。环保团体可以以自身名义、或代表其成员、或代表受到污染破坏的生态系统和环境提起公益诉讼。非行政相对人（包括公民和环保组织等）对其认为行政机关损害其公民环境权或环境公益的行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为），有权提起环境行政公益诉讼。

　　笔者建议最好明确规定自然人或公民可以提起环境公益诉讼，这首先是因为，公众提起公益诉讼是基于其环境权这种原权和主权所必需的派生权、从权和辅助权,规定公民可以提起环境公益诉讼是实现公民环境权、环境知情权、参与环境决策和监督管理权的有效途径;其次是因为公民是公众的主体,公民环境诉讼是环境公益诉讼的原意、本意和应有之意；再次是因为权利本来就是权利人的_种自由，是否行使或放弃环境公益诉讼权是权利人的自由，不能以公众没有提起环境公益诉讼的能力或条件而否定或剥夺公民的环境公益诉讼权。有人可能认为这种观点比较激进，会造成滥诉和诉累现象，其实不然。这些人之所以担心公益诉讼会导致滥诉或诉累，是因为既不了解公益诉讼的道理和特点，也不了解国内外环境公益诉讼的实践。环境公益诉讼的实质是原告花费时间、精力和金钱去为不特定多数人（即公众）打官司，为不特定多数人谋利益。环境公益诉讼是鼓励人们像雷锋那样牺牲自己的时间、精力和财力去为大家、为环境保护做好事，提起公益诉讼的原告本人并不能得到比公众更多的、额外的好处?;普通人大多是经济人，经济人_般是热心追求个人利益最大化，但不愿用自己的劳力和金钱为大家保护环境；对于传统的理性人或经济人而言，他们出于追求本身利益最大化的理性，是不愿意提起公益诉讼的，他们宁愿等待别人提起诉讼，然后自己去搭便车。从这个意义上讲，虽然公益诉讼的原告具有广泛性，法律对公益诉讼原告资格的限制很少，但是，即使法律鼓励公益诉讼，也不会因此造成诉累即出现公益诉讼案件大量出现的现象;正如虽然政府提倡和鼓励"学雷锋、做好事"但不会出现"人人都争当雷锋，人人都做好事"的局面一样。所以无论是在国外，还是在我国开展环境公益诉讼的贵阳、昆明、无锡等地,基本上很少或没有人愿意提起公益诉讼。要想公众自觉、积极地提起环境公益诉讼,有关法院以及环保等政府环境保护主管部门必须制定和实行鼓励、奖励提起公益诉讼的措施和制度。

　　四、明确地方政府的环境责任，健全政府责任问责制

　　综合性的环境法律应该以规范政府行为，强化政府环境责任制度（特别是政府环境责任问责制度）为重点,有效监督和制约政府公权力，从根本上克服政府环境失灵和环境法律失灵的现象。

　　目前我国"环保部门立法虽多，但管用的不多""年年立法，年年治污"但仍然走不出"环境污染和生态破坏继续恶化'治理速度远远赶不上污染速度"的怪圈。其中一个重要原因是政府环境失灵和环境法律失灵+，"政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源"；H"政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍"3。因为中国是一个中央集权制的发展中国家，不但政府行为不当（包括政府的有关政策、立法、执法、计划、决策、管理等）是造成中国环境污染、生态破坏和资源浪费的主要原因，而且中国环境保护事业的发展和环境质量的改善也主要依靠政府的努力。政府环境责任包括政府环境职权或政府环境权力、政府环境职责或政府环境义务，以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律（包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等）而依法承担的政府环境法律责任。现行〈环境保护法》主要以公民、法人或者其他组织作为法律规制对象，而规范和约束政府行为的法律规定相对缺失、有限和软弱。有关政府行为的法律规定,大多属于确权（确定政府权力）、授权（授予政府权力）条款，大多是规定政府职权，很少规定政府职责（义务）特别是政府服务；已有的政府职责条款过于原则，对环境监管主体的职能划分不清、责任不明，统_监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在，更没有明确规定政府部门如何履行责任以及如何保证其履行责任，无法发挥规范和约束政府的作用；在稀少的政府问责条款中，主要是_些原则性的、缺乏有力问责手段的规定，这导致在实践中监管不分、责任不清、责任难究的现象屡见不鲜。通过制定综合性、政策性的《环境法》,明确政府及有关行政部门在环境管理中的职责，对可能对环境带来重大不利影响的行政行为规定必要的、不能违反的"底线"可以促使政府依法积极履行职责，打破部门封闭，减少职能交叉、重叠，增强沟通、配合和协调，可以加强对政府行为的监督，为监督政府的影响环境的行为提供合法性和程序性保障。