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　　二、政府审计如何在维护国家经济安全方面发 挥更大的作用尽管我国政府审计在维护国家经济安全方面 发挥的作用越来越显著，但依然面临着宏观制度与 微观技术因素上的限制。本文认为，政府审计应从 下列五个方面进行改进，以便更好地发挥其维护国 家经济安全的作用。
　　(一）正确认识经济安全的内涵与外延，调整、 拓展和明确政府审计维护国家经济安全的职责内容国家经济安全的内涵应该包括两个方面：一是指在经济全球化条件下，一国经济适应变化、维护 经济安全的能力；二是指保持经济系统正常运行与 发展，国家经济主权、重要经济政策决定权以及国 家经济利益不受外来威胁和侵蚀的状态。前者是后 者实现的手段或能力，后者是前者所要达到的目标 或状态。运用系统论的观点，国家经济安全作为一 个巨大系统，其内容繁多，不是各个方面内容的简 单加总，其中任何一个方面的失误，均将导致国家 经济面临巨大损失的风险。在经济全球化发展趋势 下，国家经济安全研究的外延被不断扩展，出现将 经济安全普遍化的倾向，即“泛经济安全”现象。 很多学者认为，凡是威胁到国家经济稳定与经济发 展的因素都属于国家经济安全问题的研究范畴。即 将所有经济问题或对自己不利的因素一概纳入经 济安全范畴，从而使这一概念外延流于空泛。当然， 又不能仅仅将它看作是经济全球化的衍生品，更不 能微观化为金融安全论。本文认为，经济安全所涉 及的领域在不同的国家是不一样的，即使是同一国 家在不同时期也可以有不同的经济安全侧重点。一 般情况下，经济安全领域涉及国内及国外两个方 面。对经济安全的界定，要看受到威胁的程度，从 宏观上加以把握。严格意义上讲，经济安全领域是 指那些对国家经济发展，对国计民生和整体经济利 益有重大影响，而又面临危害大的不安全因素（包 括现实和潜在的）威胁的部门和领域。其具体包括 的内容有金融和产业方面的，也有网络经济信息方 面的，还有生态环境保护和自然灾害防御、通货膨 胀治理、防止泡沫经济、保持社会稳定、利用外资 效益、国外资源供给、本国资本的安全、防止国际 投机力量、增强国际竞争力等内容。在政府审计领 域内，从审计资源供给有限性出发，国家经济安全 不能泛泛而论，目前应侧重于财政安全、金融安全、 国有资产安全、治理经济腐败、经济信息安全、民 生安全等重要内容。
　　辩证法告诉我们，事物总是相互联系的，而这 种联系又是十分复杂并充满不确定性的。政府审计维 护国家经济安全的职责内容从系统科学的角度看来， 是一个相互联系的整体，一项职责内容本身存在的不 确定性会影响到其它职责内容，进而影响到政府审计 维护国家经济安全的整体效果，尤其是当各种复杂的 经济安全因果要素正好相互衔接，就会像混沌理论中 经常讲的一个例子是，一只蝴蝶翅膀的煽动，可能会 引起一场暴风雨。例如，金融安全的审计会涉及国有 及国有控股商业银行，会影响到国有企业安全审计，金融安全审计问题会传递到财政安全审计，经济责任 审计会涉及到国有企业、金融行业、财政支出等领域 领导干部进而影响整个经济安全。为此，政府审计机 关应从维护国家经济安全的战略目标出发，整合审计 资源，统筹兼顾，明确各个职责目标，实现维护国家 经济安全目标利益的最大化。
　　(二）完善审计制度，为政府审计维护国家经 济安全提供更加合理、合法的依据我国政府审计机关各项职责的履行，有待于相 应审计法规的完善。审计制度，尤其是审计法律制 度的完善，其核心是要解决政府审计参与维护国家 经济安全的法律依据问题。2006年新修订、实施的 《审计法》可以说是在现行《中华人民共和国宪法》 框架下做的权宜修订，并没有充分体现对政府审计 在新形势下参与国家宏观调控的客观要求，尤其是 对于政府审计在维护国家经济安全中的地位、作用 和职责等规定，不是十分明确。而最基本的预算法 律也没有把审计监督真正纳入到国家预算管理体 系中。由于在实际工作中，政府审计维护国家经济 安全的职责内容没有纳入审计机关的法定职责，就 会容易造成工作内容与职责的不对称。因此，在审 计实践中，审计项目的选择与确定，审计结果的利 用等方面，将会存在很多局限性和不确定性。为此， 以《审计法》为核心的审计法律体系完善将是政府 审计未来的一项长期建设内容。
　　(三）建立经济安全评价指标体系，为维护国 家经济安全提供预警信息政府审计拥有强大的信息优势，经过审计的真 实性信息可为政府维护国家经济安全提供可靠的 预警信息，对威胁国家经济安全的各种因素进行监 测和预测，确定符合经济安全要求的经济状况标准 和参数，一旦这些指标偏离经济安全“临界值”， 就迅速做出反应，帮助政府对影响国家经济安全的 不确定性因素进行识别和筛选，而不是片面地以一 些突发性因素影响政策导向。为此，应建立一套经 济安全评价指标体系。从目前的实践与研究成果来 看，经济安全评价指标体系并不存在统一的权威标 准。本文认为，该指标体系的建立需要解决四个问 题：第一，选用什么指标；第二，指标数据的获取 和计算；第三，根据我国经济的现实和世界的经验 值设定指标的预警上限、预警下限和权重；第四， 将各指标监测值代入监测评估指标体系，求得我国 国家经济安全的综合评价得分和对应的国家经济 安全级别。受审计资源的限制，政府审计维护国家经济安全的信息预警内容不可能覆盖所有的指标， 政府审计部门目前也不具备独立承担维护国家经 济安全的责任，发布全部经济安全状况的信息。但 是，政府审计可以利用自身审计资源的优势和特殊 性，结合国内外权威统计机构发布的数据信息，分 析相关指标，为政府提供反映经济安全状况的预警 信息。其内容至少可以包括以下框架性的内容：① 金融安全评价指标（包括：国有商业银行不良贷款 比重；外资银行在华资产占我银行业金融机构总资 产的比重；外债负债率：外债余额与GDP之比； 短期外债占外债总额的比率；外汇储备与短期外债 比率；外汇储备支撑进口时间；外债偿债率；资本 金充足率）。②财政安全评价指标（财政赤字率； 国债负担率）。③国有企业资产安全评价指标体系 (重点行业的外资市场占有率；外资企业在高新技 术产业中的市场占有率；年利用外资占GDP的综 合比率；重点品牌外资控制率；外资面向国有企业 的集中度）。④经济信息安全评价指标（审计市场 集中度）。⑤民生安全评价指标（社会保障补助支 出占财政支出的比率；社会保障完善程度；人们对 经济发展、社会稳定的预期实现度）。
　　(四）通过金融安全与财政安全审计，关注整 个国家经济安全金融危机发生以后，人们认识到金融安全是保 证经济安全和社会安全的第一道防火墙，金融安全 审计是政府审计维护国家经济安全的核心职责内 容。但本文认为，当前，更应提醒政府审计人员关 注财政安全审计问题。
　　全球性的金融危机爆发后，各国政府都采取了 积极的救市措施，这些措施无不涉及到国家的财政 资金。2009年，为应对金融危机，保证经济增长， 我国将实施积极的财政政策：一是大幅度增加政府 支出，扩大内需。这将使得财政收支紧张的矛盾十 分突出。表现在：一方面，经济增速放缓、减轻企 业和居民税负必然会使财政收入增速下降；另一方 面，为刺激经济增长、改善民生和深化改革，又需 要大幅度增加投资和政府支出。二是为弥补财政减 收增支形成的缺口，拟安排中央财政赤字7500亿 元，比上年增加5700亿元，同时国务院同意地方 发行2000亿元债券，并由财政部代理发行，列入 省级预算管理。全国财政赤字合计9500亿元，占 国内生产总值比重在3%以内，赤字增加较多，必 然会增加国力负担，财政安全问题显得尤为突出。 历史的经验表明，每一次金融危机的爆发，尤其是在金融体系稳定性受到严重威胁的情况下，政府都将被 迫给予财力上的援助，这是事实，也是政府的职责所 在，但财政安全问题也会浮出水面。当一国财政在未 来面临无法偿还到期债务、入不敷出等问题时，就会 引发财政危机和经济危机。当前，虽然我国中央财政 处于财政风险的“安全区”，尤其是由财政部代理发 行地方债券，相对1998年亚洲金融危机时发行长期 建设国债并转贷给地方的最大区别是，地方政府将会 明确为偿债主体，其目的是为了控制风险，但与地方 宣布18万亿投资项目相比还是杯水车薪。事实上， 我国各地方财力差异很大，“普遍财力不足”。也就是 说，地方财政的潜在风险很大，一旦突发，带来的将 是整个国家财政的风险。因此，目前政府审计机关应 将涉及财政资金使用的范围作为切入点，除安排规范 预算管理，财政资金使用的真实、合法，提高财政资 金使用效益，维护国家财政安全的一般审计目标外， 还应识别和评估中央政府以及地方政府面临的财政 风险，及时发出财政风险预警，并提出相应建设性的 意见。尤为注意的是，针对当前我国政府在宏观调控 上所实施的积极财政政策，政府审计机关应注意将审 计关口前移。事前通过审计监督的介入，客观分析地 方政府因财政赤字形成的直接债务、间接债务或隐性 债务，评估政府的担保能力，通过审计监督介入的权 力制约机制实现公平、民主的阳光财政分配机制，防 止出现“暗箱操作”和“权力寻租”。事中通过跟踪 地方政府投资支出用途，严密监视资金使用方向，避 免地方政府用于经常性开支。事后应及时分析与评价 财政投资效率。
　　(五）重视国家经济信息安全
　　信息安全是一种无形的安全，但其影响却往往比有形的安全更大，却又经常被人们所忽视。从我 国当前来看，像咨询、评级、审计等涉及信息行业 的高端市场基本上都已经被外资所垄断，尤其是自 上世纪90年代初，全球知名的四大会计师事务所 (普华永道、毕马威、德勤、安永)，陆续获准在华 设立合资会计师事务所。随后，其通过补充审计等 优惠政策，几乎垄断了我国海内外上市企业尤其是 关键行业的全部审计业务，其中包含着相当丰富的 国家经济安全信息，这些大量的重要经济信息和商 业信息处于开放状态，带来的国家经济安全隐患令 人担忧。根据《审计法》（2006)的规定，社会审 计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对 象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会 审计机构出具的相关审计报告进行核查。为此，政 府审计机关应依据《审计法》的有关规定，侧重于 从国有资产与国有金融体系安全角度出发，发挥其 专业优势，在避免审计资源重复浪费的基础上，实 施对于咨询、评级，尤其是社会审计等涉及国家经济 安全信息企业的必要监管措施，发挥再监督作用。
　　主要参考文献：
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