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　　一、央行预算管理的发展及现状

　　（一）央行预算管理的发展

　　人民银行从实行以“利润留成”为基础的金融企业财务制度，过渡到不以盈利为目的、由财政部审批财务收支计划的财务预算管理制度。自1994年实行预算管理以来，改革发展二十年，从传统预算模式到全账户预算管理，再发展到至今的部门预算管理模式（见图1）。

　　首先，1994年至2001年央行实行传统预算模式，采用“基数加增长”的方法进行预算编制。即在上一年度的支出基础上加上增长比例。“基数加增长”方法不可避免受以前历史年度数据的影响，使预算中的不合理因素得以长期沿袭，并且缺乏对岗位设置、物价水平等因素的科学测算。其次，2002年至2005年采取全账户预算管理模式。即在核批费用时，针对每个子科目都下达具体费用指标，严格限制各科目的指标使用。这虽然能够有效控制各科目费用支出，但部分科目核定指标与实际业务、操作脱节，全额指标具有较大的不合理因素。最后，2006年至今实行部门预算管理制度，即“一个部门一本预算”。按照财政部要求，通过基层预算单位“二上二下”的预算编制方式和“零基预算”编制方法，对预算支出进行划分，根据需要和可能进行预算编制。

　　（二）央行预算管理的现状

　　随着近些年来人民银行防范金融风险、提供金融服务、维护金融稳定的职责越来越重要，对基层央行的预算管理制度要求也越来越高。在2006年试运行部门预算基础上，2007年起人民银行通过《中国人民银行财务制度》明确规定人民银行费用账户和开支范围，正式实行部门预算。

　　部门预算是以编制部门预算为依托，一个部门一本预算，各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定期向本级财政部门报告预算的执行情况。人民银行部门预算管理坚持“实事求是，统筹兼顾，保障重点”的原则，从严从紧编制财务费用预算，严格控制一般性支出、保障重点支出的预算工作思路。（1）从编制范围看，人民银行部门预算涵盖了所有的收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支；既包括一般预算收支，还包括政府性基金收支，体现了“大收入、大支出”的原则，也就是通常讲的“一个部门一本预算”。（2）从编制程序看，人民银行预算管理采取自下而上的编制方式，实行“二上二下”的编制流程。发表论文即：依据财政部规定及其行使职能的需要，由基层央行于当年的7-8月份编制预算，逐级上报至总行，然后由总行汇总审核汇编成部门预算建议数，上报财政部门，为“一上”；财政部对总行上报的预算建议数审核后，汇总成预算初步方案报国务院，经批准后向总行下达预算控制限额，为“一下”；总行根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案再上报财政部，为“二上”；财政部对上报的“二上”预算草案审核、报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，并在人代会批准预算草案后一个月内向总行批复预算，再逐级分配预算指标，到达基层行往往要到4-5月份（见图2）。（3）人民银行的预算管理实行的是收支两条线管理，收入按规定全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，支出由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。（4）人民银行预算管理将费用预算科目划分为基本支出和项目支出。基本支出按照定员定额标准核定预算，包括人员经费和公用经费，主要反映基层央行在职职工、临时聘用人员的各类劳动报酬、医疗保险、住房补贴等相关费用支出，以及办公、水电等基层央行办公所需支出；项目支出按照具体项目逐项核定预算，包括基建类支出和行政事业类支出，反映基本建设支出以及货币发行、反洗钱、反假等履行央行职能发生的支出。（5）人民银行预算分配方法上采取“零基预算”编制方法作为财务分配依据。在不考虑以前年度的预算项目、收支水平，从“零”的基点出发进行编制预算，屏蔽了以往的预算项目和执行情况的影响，也过滤了以往不合理因素等长期沿袭的影响，从即时点测算、编制。

　　图2：央行预算管理编制程流程图

　　二、基层央行部门预算管理的利弊分析

　　（一）基层央行部门预算管理的优越性

　　1.增加预算资金支出透明度。部门预算通过基层预算单位“二上二下”的编制方式，将预算资金落实在具体的支出项目上，改变了原来预算执行中先有资金再确定项目的情况，确保资金使用用途，提高资金使用效率，强化预算约束，增强预算的计划性和严肃性，并且便于监督部门审查监督，有效防止挤占、挪用资金的现象发生，促进廉政建设。

　　2.不相矛盾地增强了预算执行刚性和灵活性。一方面，部门预算管理约束了支出行为与预算编制支出项目一致，预算调整也必须要符合完整严密的手续，某种意义上减少了基层央行随意开支的行为，减少预算执行的随意性。另一方面，部门预算管理不同于全账户预算管理，仅控制了部分子科目的费用指标，从制度上解决了基层央行财务费用支出串户的问题，增加了费用支出的自主性和灵活性。

　　3.有利于预算的统筹规划。部门预算通常在上一年度的7、8月份编制，使得基层行相对于全账户预算管理能够做到筹划在先，统筹性地计划、安排全年预算，具有一定的前瞻性。特别是基建项目等大型项目，必须详细论述项目申报原因、资金需求、预计效果等，更加有利于预算管理部门掌控全局，提高资金使用效率。

　　4、强化了预算意识，提高预算管理水平。同过去的全账户预算管理相比，部门预算管理可以根据基层行实际情况和业务需求合理安排预算支出。使得会计财务部门预算管理重心从重资金分配向资金监管、资金绩效转变，因而提升了基层央行财务预算管理的主动性、预算指标的可行性，预算管理工作更加规范化，预算管理水平得以提高。

　　（二）基层央行部门预算管理存在的问题

　　1、预算制度不到位。一是预算制度建设步伐慢，预算依据不充分。人民银行2006年实行部门预算管理制度以来，预算环境发生重大变化，预算编制方法、编制时间、科目设置等都有不同程度的变化，然而，人民银行财务制度却没有根据部门预算的新情况及时修订财务制度，使得部门预算管理的编制规程、办法、支出参考标准等在制度层面上缺少充分依据。

　　二是预算实效性较差。一方面，预算编制上报早。现行的部门预算管理要求“二上二下”的编制方式，编报步骤多、编报程序复杂；加之编报时间提前至上一年度的7、8月份，距离会计年度末有较大时间跨度，使得预算不确定因素增多，加大了预算难度，影响预算的科学性、准确性。另一方面，预算批复下达晚。每年预算批复大约5月份前后才能下达至基层央行。使得这之前基层行在费用开支时难以把握，易出现前紧后松、年底集中出账的现象，导致预算年度费用支出不均衡，背离了预算管理的初衷和要求。

　　2.预算主观意识较薄弱。一是基层央行对预算重视不够，对部门预算管理认识有偏差，误以为预算就是要指标，“重指标轻管理”的观念比较普遍，忽略了预算管理的执行、控制等其他预算管理环节，预算编制科学性不足、预算约束性不强。二是基层央行参与主体积极性差、组织协调不到位。基层央行部门预算完全是由会计财务部门编制完成，人事、发行、国库、征信等业务部门很少参与，预算依据不足，对职能部门的运行成本和资金使用缺乏有效分析，大多依靠工作经验，采取预计加估计的粗略模式进行预算，导致基层央行部门预算准确性差、计划性弱、执行与编制出入大。