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　　摘要：档案行政权力清单制度的主要特点是：合法性、约束性、公开性和双重性。档案行政权力清单制度主要有五个方面的内容：清权、减权、确权、晒权、制权。建立档案行政权力清单制度的现实意义与作用，在于实现档案行政管理依法行政、加强社会监督制止权力滥用行为、维护档案行政相对人的权利。

　　关键词：档案行政权力；档案行政职权；权力清单制度

　　党的十八届三中全会提出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会又强调：依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。推进权力清单制度已成为全面深化改革的重要内容。档案行政管理部门作为行政管理部门也必然要推行权力清单制度，因此，本文就档案行政权力清单制度做一下初步的探讨。

　　1行政权力的主要特征

　　1.1公共性。公共性是行政权力区别于一般权力的最主要的特征。行政权力对国家事务的管理是以实现公共利益为目标的，它的运作集中体现在公共管理和公共服务过程中为社会提供的公共物品和公共服务。因此，行政权力本质上是一种公共权力。“行政权力的设置和行使，是要通过执行国家的法律、法规、政策等，来维护和实现公共利益。因此，国家行政机关及其公务员在行使行政权力时，必须以为社会公众提供服务为导向，以实现社会公共利益为宗旨。如果以权谋私，那就偏离了行政权力行使的目的。”[1]

　　1.2强制性。行政权力是国家力量的象征。行政权力以其强制性保证体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实。行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显著特征，任何个人和组织都不应抵制或违抗，否则就会受到相应的制裁。“行政权力行使是以国家强制力或暴力的威慑为后盾的，它所推行的法律、法规、政策等是行政客体必须接受的。”[2]正是这种强制性使行政权力所制定的各种行政法规、计划、政策、命令等，对全社会都具有普遍的约束性和权威性。

　　1.3有限性。行政权力是有限的，“行政权有限性是指根据行政权的性质和特征，行政权应当是有限的，行政权必须以公民权利为界限，行政权的行使必须受到法律的制约”，[3]对于国家行政机关来说，行政权力也是必须履行的职责和义务。行政权力的这种职责和义务的统一性决定了它必须受宪法、法律法规的约束和社会监督。未经法律授权，国家行政机关不得擅自增加职权，否则就是乱作为，即“法无授权不可为”。如果国家行政机关放弃对行政权力的行使或消极应对则是不作为，同样也属于违法，即“法定职责必须为”。

　　1.4膨胀性。从行政权力的增长趋势来看，行政权力具有明显的膨胀性。“行政权力的自我膨胀导源于行政权力的自身结构、行政权力的性质以及行政权力客体的状况。行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的动力。”[4]而随着社会的不断发展，需要国家行政机构管理的社会事务会不断增多，行政权力的作用范围也就不断扩大，行政权力必然要随之增大。这三种因素相互作用，行政权力的扩张就难以避免。这一特性表现为两种情况：一是行政权力的自然增长。这是由行政权力的结构功能正向发展所决定的，属正常状态。二是行政权力的恶性膨胀，属异常现象。

　　通过上述特征分析表明，行政权力在贯彻国家意志的同时，很容易侵害行政相对人的权益，也容易出现腐败、低效、不作为、乱作为等异化现象。只有实行权力清单制度，才能有效避免行政权力的无限扩张与膨胀，保证其在宪法和法律框架之内规范运行，使其发挥积极作用，避免消极作用。

　　2档案行政权力清单制度的主要特点

　　基于行政权力的特征，档案行政权力清单制度主要具有以下特点：

　　2.1合法性。由于档案行政权力是由法律授予的，那么制定档案行政权力清单制度时就必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。档案行政权力清单制度的设立、运行、监督、评价及调整，都必须在法律的框架内开展，不能突破法律限制进行法外行政。其一，档案行政权力要合法。即档案行政职权必须由法律授权规定，档案行政行为必须在法律规定的职权范围内行使职权。即职权法定、越权无效。其二，行使档案行政权力的程序合法。档案行政管理部门行使档案行政权力的过程，应符合法定程序，以避免违法或不当的档案行政行为。

　　2.2约束性。档案行政权力清单规范的是档案行政权力，档案行政权力清单之内的行政权力是必须履行到位的职责，档案行政管理部门不能“缺位”不作为；档案行政权力清单之外的，原则上是属于社会和公民的活动范畴，档案行政管理部门绝对不能“越位”乱作为。对于档案行政管理部门来说是“法定职责必须为，法无授权不可为”。“缺位”不作为与“越位”乱作为都属违法行为，因此，档案行政权力清单制度具有约束性，只有刚性的法律约束才能使档案行政权力清单制度发挥应有的作用。档案行政权力清单一旦制定公布，就将对档案行政管理部门产生强制约束力，如果违反档案行政权力清单的规定，滥用档案行政权力，将要承担相应的法律责任。

　　2.3公开性。列出档案行政权力清单，不能密而不发，不能只向内部公开，也不能部分地公开档案行政权力，而是除极少需要保密的事项外，要全面向社会公开档案行政管理的各项档案行政权力的内容、运行程序、执行主体、责任追究机制、目标结果，等等。档案行政权力清单本身也体现着公开性。“权力清单应体现出及时性与公开性，即权力清单中的诸要素，诸如权力范围、行使过程、完整性、准确性等，要以特定的方式向社会公众公开，保证社会公众能够及时、便捷地获知权力清单的内容。这是对权力清单程序性与及时性的综合要求，更是对权力清单公开的主动性要求。”[5]

　　2.4双重性。档案行政权力清单制度具有双重性功能。一方面，档案行政权力清单制度对于档案行政管理部门来说，界定了档案行政权力的边界，划定了档案行政权力活动的范围。可以有助于档案行政管理部门的工作人员树立档案行政权力的边界意识和范围概念，清楚应该做什么、不应该做什么、应该怎么做。另一方面，档案行政权力清单制度对于档案行政相对人来说，它可以方便档案行政相对人了解档案行政权力运行过程，获取档案行政管理有关信息，还可以加强档案行政相对人依据档案行政权力清单对档案行政管理部门进行有针对性的监督。

　　3档案行政权力清单制度的主要内容

　　档案行政权力清单制度主要包括以下五个方面的内容：

　　3.1“清权”——全面梳理档案行政职权。根据法律、法规、规章和“三定”方案的规定，对档案行政管理部门主要职责及内设机构职责进行全面清理，将每一项职责进一步细化为具体的权力事项，逐条逐项分类登记，确保其真实性、准确性和完整性。对于梳理出来的档案行政职权事项，规范列明职权名称、实施依据、承办机构等。同时，开展部门履职分析，重点是部门职能是否全面正确高效履行、履职方式是否适应社会发展需要、履职中存在的突出问题及对策建议。

　　3.2“减权”——简政下放档案行政职权。在梳理档案行政职权的基础上，对每一项档案行政职权的法律依据、行使程序、运行绩效情况进行科学评估，按照“职权法定、简政放权、转变政府职能”的要求，大力削减不合法、不合时宜的档案行政权力事项。其一，职权取消。没有法律法规规章依据以及部门自行设定的职权予以取消。其二，职权转移。对档案行政相对人有关档案事务水平能力的评价、认定，以及相关从业资格、资质类管理，原则上交由第三方实施或由社会组织自律管理。其三，职权下放。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的档案事务事项，应当下放。

　　3.3“确权”——确定规范档案行政职权。在梳理档案行政职权的基础上，确立认定符合法律、法规、规章和“三定”方案规定的档案行政职权，按照规范化的要求构建档案行政权力列表清单目录，制定相应的档案行政权力运行流程图、法定依据等，将档案行政管理部门的档案行政权力和责任与档案行政相对人的权利和义务清清楚楚地规定下来，让档案行政管理双方都明白各自权益与办事流程。

　　3.4“晒权”——公开公布档案行政职权。就是公开档案行政权力清单、操作规程和流程图，将确权后的档案行政权力，编制成《档案行政权力清单》，内容包括档案行政权力名称、法定依据、责任部门、运行流程图等具体事项，并以各种形式对外公布，如在门户网站公示、在办公大厅张贴，等等，主动接受档案行政相对人的监督。同时，根据档案行政权力运行的实际效果和各方面提出的意见建议，及时对档案行政权力清单及运行流程进行动态调整。

　　3.5“制权”——强化监督档案行政职权。强化档案行政权力运行监督，主要有两个方面：其一，构建内部监督体系。建立相应的绩效考核和责任追究机制，明确考核和问责的主体、范围、程序，切实防止不作为和乱作为。并且确保在部门或个人发生超越档案行政清单擅权、违法违规行使权力、不作为等问题时，能够受到及时查处和追责。其二，搭建外部监督体系。构建适时稳定的测评机制和及时归纳来自社会各界反馈的机制，通过网络评廉、召开服务对象座谈会、向服务对象发放征求意见表，或者聘请社会监督员，定期听取意见建议等形式强化外部监督。

　　4建立档案行政权力清单制度的现实意义与作用

　　4.1建立档案行政权力清单制度是实现档案行政管理依法行政的重要手段。依法治档、依法行政一直是档案行政管理部门积极努力的方向。档案行政权力清单制度的建立有利于推进依法治档、依法行政，有利于推动各级档案行政管理部门明晰自身权责、全面正确履行档案行政管理职能。档案行政权力清单制度的首要工作就是厘清档案行政管理权责边界，按照职权法定的原则，根据实际提供的档案事务服务内容，对档案行政管理部门现有的档案行政职权进行系统梳理，以清单的形式明确其职权范围、运行程序、责任大小，从而让每个档案行政管理部门的工作人员都知晓自身到底有哪些档案行政权力，如何行使，承担什么样的责任。这样就有利于档案行政管理部门更好地“定责”“明责”，履行职责，并且在一定程度上解决职责交叉、相互推诿等问题；发现“缺位”“越位”的情况，克服不作为、乱作为等现象；同时也有利于提高档案行政管理效能。以清单形式对各项档案行政权力的边界进行明确规定，不仅对档案行政权力越界行为有了制约、监督、查办、惩处的明确标准，有效减少档案行政权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括档案行政相对人的行为在边界之内和底线之上留下足够的活动空间，有利于档案行政相对人遵守档案法规和档案行政管理依法行政。

　　4.2建立档案行政权力清单制度是加强社会监督制止权力滥用行为的重要工作。“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”，[6]“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。[7]虽然档案行政权力相对较弱，产生权力寻租的腐败现象并不多见，但是，档案行政管理部门滥用档案行政权力，“越位”“缺位”的现象并不少见，档案行政管理“由于没有边界意识和清晰的边界，导致档案行政管理的‘越位’‘缺位’现象经常发生”，[8]“档案行政管理部门普遍存在管理职能权限不够清晰，职能严重错位、越位等现象”，[9]“档案行政管理部门的‘错位’‘缺位’‘越位’的问题还没有根本解决”。[10]

　　建立档案行政权力清单制度，依据法律规定和档案行政管理部门提供的档案事务服务的实际内容划定档案行政权力范围，明确档案行政权力的空间、运行程序，使档案行政权力有法有据、流程清楚、公开透明，有利于将档案行政权力关进制度的笼子，消除各种于法无据的档案行政许可、行政审批行为，从源头上压缩档案行政权力寻租空间，防止档案行政权力滥用。档案行政权力范围的划定，使得某个档案行政权力岗位该做什么、不该做什么、该怎么做都清清楚楚，一旦越界便是“越位”，如果是不作为，那就是“缺位”失职，都会受到相应的问责与惩罚。同时，也可以最大限度地让档案行政相对人知晓各级档案行政管理机构的职权内容、行使程序，使档案行政权力的运行置于社会公众的监督之下，这就严格限制了档案行政管理部门和公务人员行使档案行政权力的自由度，对档案行政权力行使者起到监督和警戒制裁的威慑力。

　　4.3建立档案行政权力清单制度是维护档案行政相对人权利的重要途径。建立档案行政权力清单制度有利于维护档案行政相对人的权利。我国的公共权力源于人民，按照我国《宪法》的规定，国家的一切权力都属于人民，“人民是国家的主人，政府的权力来源于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民的利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化”。[11]档案行政管理部门行使的档案行政权力是人民让渡给档案行政管理部门代为行使的公共权力。因而档案行政相对人对档案行政权力的行使具有知情权、监督权。建立档案行政权力清单制度，其目的就是打开档案行政权力封闭运行的“黑箱”，将档案行政权力的行使过程公之于众，让档案行政权力在法律的框架下运行，使档案行政管理事务成为透明公开的阳光行政。因此，建立档案行政权力清单制度，就是让档案行政权力执行的内容、范围、程序、结果公开。让档案行政相对人了解档案行政管理部门及其工作人员到底有哪些档案行政权力，其档案行政权力是如何行使的，这有利于维护档案行政相对人的权利，依法满足档案行政相对人的种种权利诉求。

　　*本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段成果。

　　参考文献：

　　[1]王惠岩主编.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2011：128.

　　[2]楚明锟主编.公共行政学[M].北京：高等教育出版社，2013：52.

　　[3]赵春蕾.行政权有限性研究[D].山东大学，2006.

　　[4]麻宝斌主编.公共行政学[M].大连：东北财经大学出版社，2012：70.

　　[5]黄佳宇.行政信息公开研究[D].吉林大学，2015.

　　[6][英]洛德·阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚峰译.北京：商务印书馆，2001：286.

　　[7][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深译，北京：商务印书馆1961：154.

　　[8]李宗富.档案行政管理的未来走向：行政执法为主、行政指导为辅[D].郑州大学，2012.

　　[9]付兴.构建档案行政管理工作服务新向度初探[J].现代交际，2013（12）：47.

　　[10]鹤鸣.关于做好我市“五五”档案普法的几点思考[J].档案与建设，2007（11）：25～26.

　　[11]刘宁宁，迟福生，杨坤.民生事业发展、服务型政府建设与辽宁全面振兴[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2008（1）：112～116.