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　　3.1土地流转不规范操作

　　据调查，长阳植烟土地流流转处于自发和无序状态，主要表现在3个方面：一是普遍未签订书面合同，流入与流出以口头协商为主，缺乏法律约束力；二是流转期限短且不稳定，长阳县土地流转期限为1～2年，很少有3年以上的。无法使接包者能放心经营；三是村级集体组织对于土地流转缺乏必要的控制手段。

　　3.2市场配套服务机制不健全

　　目前我国的土地流转市场不完善，缺乏土地流转的政策空间。同时，流转的服务也不到位，流转程序复杂，信息不畅通，缺乏连接流转双方的服务机构，致使供求双方的信息受阻，也阻碍了流转的积极性，特别是产权界限不清导致土地流转的责权利关系不明。土地流转中，虽然存在土地所有权、使用权、承包经营权等，但各项权利的界限没有具体的规定[1-3]。

　　3.3烟叶信贷支持缺乏

　　农村金融信贷管理制度与农村土地流转资金借贷需求不匹配，无法满足土地流转的需要。在争取资金和立项过程中，由于在农村信用社、农业银行或其他商业银行的监管体系中，还没有建立农户直接信贷担保机制，金融机构对农户不肯或不愿给予资金投放。另外，各级政府虽然对农村合作社的发展有一定的优惠政策，但是力度不大，烟草公司也没有专项资金扶持现代烟草农业的规模化种植，烟叶专业合作社、烟叶家庭农场启动和运作的资金业主自行筹集难度大，不利于发展现代烟草农业[4-5]。

　　3.4劳动力转移受阻

　　据统计，长阳农村劳动力65.4%在当地从事农业生产，34.6%外出务工，流动程度并不大。此外，经济危机导致各行业大量裁员，阻碍了农民外出务工，农村存在富余劳动力。

　　3.5土地承包田块零碎化

　　30年前，长阳农村实行土地联产承包责任制，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块，严重阻碍土地规模流转。

　　3.6烟叶种植保险不完善

　　由于烟叶生产周期长、环节多，受自然条件影响大，种植风险非常大。目前，烟草行业对烟叶种植实施了风险救助政策，但是力度不大，救助范围偏窄，烟叶一旦受到大的自然灾害，烟叶专业合作社或家庭农场不仅没有效益，还会发生大的亏损。

　　3.7烟叶生产比较效益不理想

　　由于每一个标准劳动日的烟叶种植收益低于蔬菜种植，烟叶种植物质投入又较蔬菜多，造成单位面积比较效益不高，农民种植烟叶的积极性受到较大影响。

　　3.8畸形行政干预阻碍土地流转

　　土地流转是一项复杂的工作，需要必要的行政干预和监督指导，但有些地区无端干预，或在某种利益驱使下不顾农民利益强行干预，造成不良影响[6-9]。

　　3.9土地承包权的福利性弱化土地流转积极性

　　在目前农村社会保障体系很不完善的情况下，土地承担着农民就业保障和伤病养老保险功能，大多数农民仍把土地看成“活命田”，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不愿轻易转包。

　　4对策

　　4.1坚持依法、自愿、有偿原则，规范土地流转秩序

　　土地使用权流转不仅能改变一个地方的产业格局，而且可以从根本上改变农民和土地的关系。实施土地流转，政府应充分发挥职能作用，一是广泛宣传相关政策和法律，结合当地实际，鼓励农民进行土地流转，使农民在土地流转的过程中受益。二是充分尊重承包户的选择权，绝不能用行政手段包办代替。同时，要规范土地流转行为，进一步明确农村土地承包管理部门的职能责任。

　　4.2结合农村当地实际，选择合适的土地流转模式

　　目前，可借鉴的模式有：一是烟农自发租赁流转。由种烟大户或专业户自找门路，采取通过亲朋好友、熟人介绍、自己登门联系等方式，与愿意流转的农户协商，签订租赁承包土地流转协议。此模式的优点是引起的争议小；缺点是时间长短较随意，难以形成规模。二是乡村协调引导流转。由乡（镇）政府、村委会牵头，联合烟草部门，对基本烟田保护区内宜烟土地，挂牌划线，建立成方连片烟田，鼓励劳动力少、技术差、面积小和不愿种烟的农户出让土地使用权，租赁给烟叶农场或专业户承包种植，依法签订土地流转协议，从而实现土地有偿流转。此模式的优点是便于形成规模；缺点是难以做通个别土地使用权出让户的工作，可能形成玉中之瑕。三是烟农股份流转。成立烟叶生产专业组织，如烟叶农场、烟叶专业合作社等，由烟叶生产专业组织统一支付土地租金，农民带田入股进入烟叶农场或租股给烟叶农场，入股农户变成工人到农场打工，赚取工资并参加利润分红。此模式的优点是优化整合了烟叶生产资源，有利于推动烟叶生产整体水平的提高，分散了风险，形成了风险共担机制；缺点是容易形成工企矛盾。

　　以上几种模式，既可以实现土地依法有序地有效流转，优化和整合土地资源，促进烟叶规模化种植，又可以解决农民的收入问题，符合农民长远利益和全局利益，为实现传统烟叶生产向现代烟草农业转变创造基础条件。

　　4.3充分发挥政府职能作用，健全土地流转机制

　　一是建立服务机制。各级政府可建立土地流转管理机构，完善土地流转服务平台，为流转提供有关方面的指导等服务；可设立乡级土地流转服务中心和村级土地流转服务站[10-12]，建立土地资源信息库，构建“土地流转超市”。在进行土地流转时，以土地流转服务中心或服务站作为中介，联系土地出租方和承租方商谈租赁事宜，若双方达成协议，即可签订合同。二是建立约束机制。各乡镇要制定土地流转管理办法，对流转的条件、方式、用途等进行明确，落实基本烟田保护制度，并出台鼓励土地流转的优惠措施和配套政策。三是建立市场机制。建立农村土地资产评估、风险评估、法律咨询、土地融资机构等中介服务组织，采取合作社型、专业协会型、租赁经营型及专业合作社型等多种形式，逐步培育农村土地流转有形市场，为土地流转创造良好的外部环境。四是建立审批机制。乡（镇）政府要加强对土地流转的规划和调控，土地管理部门要严格审批程序，防止土地流转失控，确保耕地用途不发生改变、土地规范平稳流转。五是建立监督机制。按照相关法律法规，建立政策法规和执法监管体系，使土地流转步入法制化轨道。

　　4.4加大地方扶持力度，优化土地流转环境

　　一是财政扶持。财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持。金融部门要以支持新农村建设和城乡统筹发展为出发点，通过科学论证，允许业主用租赁的土地上种植的烟叶作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持。对农业产业化企业在税收上给予减免优惠。

　　4.5发挥行业优势提高烟叶效益，形成土地流转动力