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论司法权和司法行政事务管理权的分离

时间:2015-10-09 10:50 文章来源:http://www.lunwenbuluo.com 作者:徐汉明 点击次数:

  [摘要]我国现行司法权和司法行政事务管理权的性质定位不清晰、“两权”权能混同、运行程序混同等成为影响和制约依法独立公正高效行使司法权的掣肘之一,需要在厘清司法权和司法行政事务管理权分离的理论、制度、实践、政策等依据的前提下,探索实行“两权适度分离”的制度设计。司法权和司法行政事务管理权由司法机关“内部混同管理”模式向“适度分离、自治管理”模式,再向国家司法委员会“统分结合现代管理”模式跨越,是司法管理体制规范化制度化科学化的必然要求,是司法管理体制由低级向高级、由不尚成熟向成熟过渡的渐进过程,是推进司法管理体系和司法管理能力现代化的必然选择。
  [关键词]司法改革;司法权;司法行政事务管理权一、司法权和司法行政事务管理权内涵厘定
  西方国家以三权分立思想为导引,逐步建立起立法权、司法权、行政权分立制衡的近现代国家政治权力结构及其运行模式。而司法权被西方学者普遍认为是一种“依照法律以及依法律的运用和法律的原则建立起来的方法决定‘案件’和‘争议’的权力”,①其与审判权的词义及权能属性具有同质性,司法权即为审判权。检察权创立于欧洲中世纪时代的法国与英国,其后检察权虽然作为对侦查权、审判权的制衡力量,既防止侦查权的“梦魇”、又防止审判权的“专断”而存在。随着欧盟一体化进程的加快,欧盟及其泛欧国家检察机关进一步加强协调与合作,两大法系的检察制度呈现出借鉴融合的趋势,②检察制度也逐渐与行政制度相分离呈现出自身的相对独立性,检察权的行政属性逐渐退化,而司法的要素被逐渐注入。随着中国近代“西学中用”与司法制度的创立,司法权这一“舶来品”才逐渐植入法制体系。中国特色社会主义法治体系的构建,为司法权注入了新的属性及内容,逐步形成了以审判权、检察权为内容的“二元”结构司法权体系。司法权被界定为国家司法机关代表国家行使审判和法律监督的职权。③ 根据此定义,司法权包括审判权和检察权,本文亦秉持这一立场。
  关于司法行政事务管理权,其内涵和外延在理论界尚未形成统一观点,学者们比较一致的观点认为,司法行政事务管理权指保障司法权有序运行,管理与利用司法资源的一种辅助性行政职权。如我国台湾学者郑竞毅编著的《法律大辞典》对“司法行政”解释为: “以辅助国家司法权之行使为目的的行政事务,例如关于法院的设置、法院管辖区域的划定与变更、法院及其附属机构的维持与监督,检察事务的指挥,法官与其他人员之任免、调派与监督,律师的甄别与惩戒,判决之执行等,皆属之”,这些辅助司法权对内处理行政事务的权力称为司法行政权( Judicial administration power) ,即“司法行政事务的执行权”。④ 对于司法行政事务管理权的外延,存有广义说和狭义说。广义说认为凡围绕司法权行使而展开的各项非诉讼性制度安排和相关活动,均属于司法行政事务管理权的范畴,不仅包括审判机关、检察机关内务管理,还包括司法权的宏观配置、司法组织结构、司法选择、法律职业的组织与培训,以及与司法运行质量密切相关的其他要素管理等造成司法制度好坏的一切因素。⑤ 狭义说则认为司法行政事务管理主要是指司法机关内部的行政管理,与“内务管理”似乎相通。⑥ 笔者认为,司法行政事务管理权是指以辅助司法权为目的,与司法权相对应的涉及司法机关人事、财务、技术装备以及其他司法行政事务管理的权力,其外延包含人事管理权、财务管理权、技术装备管理权及其他行政事务管理权等。
  比较分析不难发现两者之间存在一定差异: ( 1) 权力性质层面。司法权的质性使其具有天然的公正性、独立性、职业性、被动性、公开性、交涉性、中立性及终局性的特点,⑦固此被作为测度、衡平和守卫社会公平正义的最后一道防线。而司法行政事务管理权虽然源起并依附于司法权,但其作用的对象是司法行政事务,其质性要求使其天然地具有主动性、层级性、效率性、一体性的特点,使之反映和符合纷繁复杂、千差万别、类型多样的司法行政事务高效、规范、统一、缜密的服务要求。( 2) 权力功能层面。现代司法权作为国家权力的重要构成,承担着定纷止争、权利救济、制约公权、保障人权、维护公平、实现正义、促进和谐、增进人民福祉等功能,其行使的独立性需要顶层制度设计予以保障。而司法行政事务管理权承担着聚合、辅助、服务和保障司法权统一正确、公正高效地行使的功能。正如学者汪翰章对司法行政功能的界定所言: “当行使司法权时,常有关联之行政行为,以求司法权活动之圆满,而辅佐司法权行使之行政事务,谓之司法行政。换言之,司法行政者,乃附随于司法事务之行政也。”⑧( 3) 权力内容层面。司法权相对审判机关而言,概指审判机关的裁判权、法律解释权和司法审查权; ⑨相对检察机关而言,概指公诉权、诉讼监督权、非诉讼监督权、公益诉讼权、职务犯罪侦查权等。而司法行政事务管理权在我国多数学者的视域范围内,概指对司法机关的机构设置及编制、司法人员选拔及培训、财务经费、物资装备、基本建设、信息技术管理、后勤服务、行政人员管理等职权。?瑏瑠司法权运行当循守司法规律,始终凸显法官、检察官的主体优位性,形成以法官、检察官为中心的司法组织体系,以规制法官、检察官行使司法权的权力清单、责任清单与义务清单体系,确保审判权、检察权依法独立公正高效行使; 而司法行政事务管理权运行当循守行政管理规律,恪守“上下一体、上命下从”的原则,克服司法行政事务管理过程中遭遇的分散性、自主性、壁垒性诸多困境,彰显其专业性、层级性、效率性,形成以辅助、服务、保障司法权为中心的行政组织体系,增强司法行政事务运作的整体效能。
  二、司法权和司法行政事务管理权相分离的历史沿革及其现状( 一) 司法行政事务管理体制的历史沿革
  1. 司法行政机关承担部分司法行政事务管理职能阶段( 1949 年—1953 年) 。伴随着人民共和国的诞生、人民司法制度的创建、审判机关和检察机关逐步分立成为相对独立的国家机关,司法行政事务管理权配置则实行“适度分离与商同管理”的模式。1949年颁行的《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中央人民政府司法部试行组织条例》都明确规定司法部负责法院、检察署的机构设置、人员编制、干部任命、干部培训、办公楼建设、物资装备及财政保障等司法行政工作。《中央人民政府司法部试行组织条例》同时规定其负责“地方审检机关之设置、废止或合并及其管辖区域之划分与变更事项; 但应商同最高人民法院、最高人民检察署及大行政区政府或省( 市) 人民政府办理”,并具体承担管理司法机关15 项具体行政事务,建立起“适度分离与商同管理模式”。与此相匹配,《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》( 以下简称《暂行组织条例》) 、《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》( 以下简称《试行组织条例》) 分别赋予审判机关、检察机关承担部分司法行政事务管理的职责。比如,《暂行组织条例》规定省级以下法院设秘书处长( 县级设秘书) 或主任秘书承担10 余项司法行政事务管理职能; 《试行组织条例》规定最高人民检察署设秘书长、办公厅主任承担10 余项检察行政事务管理职能; 其后的《试行组织条例》及《各级地方人民检察署组织通则》就检察署业务系统、办公系统、人事系统、研究系统等司法行政事务管理进一步作了类型化的划分与制度设计。由此建立起中央控权下的审判权、检察权与部分司法行政事务管理权混合管理体制。
  2. 审判权、检察权与司法行政事务管理权“统”与“放”并存运行阶段( 1954 年—1959 年) 。随着我国国体、政体的制度化、定型化,经济、政治、文化、社会体制的规范化,司法管理体制也随之相应发展完善,司法行政事务管理模式则实行“统”、“放”并存。
  随着1954 年宪法、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》的颁布,最高人民法院、最高人民检察院与国务院同为地位平等的国家机构( 俗称“一府两院”) ,从而建立起中国共产党统一领导、由全国人民代表大会及其常务委员会产生、向其负责并接受其监督的审判权、检察权与行政权分离制约的新型国家权力运行结构。与此相适应,审判机关司法行政事务管理权继续沿用建国初期设定的运行模式,其司法行政事务统归司法行政机关管理。检察机关实行垂直领导体制,建立起检察权与检察行政事务管理权“上下一体、内部统筹”的混合管理模式。
  3. 审判机关、检察机关自行管理司法行政事务阶段( 1959 年—1966 年) 。随着我国司法组织机构的健全完善,这一时期强调“司法改革已基本完成,各级人民法院已经健全,人民法院的干部已经充实和加强,司法部已无单独设立必要”等缘由,加之第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议撤销司法部,?瑏瑡由司法部主管的司法行政事务交由审判机关自行管理; 检察机关司法行政事务则继续实行系统内混同管理模式。
  4. 十年空白期( 1967 年—1977 年) 。“文化大革命”时期审判机关、检察机关的职能被军管委( 会) 接管,不仅审判机关、检察机关的组织体系被破坏,审判职能、检察职能被替代,与审判权、检察权相伴而生的司法行政事务管理权亦不复存在。
  5. 审判权、检察权与司法行政事务管理权“统”与“放”并存模式恢复运行阶段( 1979 年—1982 年) 。伴随改革开放、民主法制建设的推进,检察院、司法部恢复重建,司法部重新履行审判机关的机构设置、人员编制、办公机构、干部任命、物资装备、经费保障等司法行政职能。?瑏瑢1978 年宪法重新规定设置检察院,明晰其法律监督的性质及其地位,全国检察机关重建,检察机关的司法行政事务自行管理的体制得以恢复。
  6. 审判机关、检察机关“两权混同”自行管理阶段( 1982 年至今) 。与发展完善的中国特色社会主义政治体制、政治权力配置结构及其运行模式相适应, 1982 年8 月,最高人民法院与司法部联合行文,明确将司法行政机关主管的审判机关司法行政事务移交审判机关管理。?瑏瑣检察机关的司法行政事务仍由其自行管理。至此,审判机关、检察机关的司法行政事务自行管理。
  ( 二) 司法权和司法行政事务管理权运行的现实困境目前,我国司法权与司法行政事务管理权配置及运行模式可概括为“一元控制下的分层交叉管理型”。司法行政事务管理权既包括外部地方层级行政机关行使对司法机关司法行政事务的控制管理职权,又包括司法机关内部行使司法行政事务的职权。一方面,编制、机构、人员管理由层级党的组织系统、政府人事部门等控制管理; 另一方面,计划、财物、医疗、卫生等保障则由政府的计划、财政、卫生、住建、行管等部门控制管理;再一方面,涉及司法资格考试、司法协助等外部司法事务则由司法行政机关管理; 还有方面,司法权运行及法官、检察官行为规范则由党的纪检机关和审判机关、检察机关内部监察机构“双重分权控制”管理,而司法机关仅仅承担与司法业务密切相关的司法事务管理。这种“一元分权控制”模式旨在强化确保党对司法权统一领导,具有其缘起、发育、发展与完善的制度环境,是由当代中国特定的社会物质生活条件所决定的。但给辅助、服务、保障司法权统一公正高效行使带来掣肘,司法行政事务管理也面临困境:
  1. 司法权运行地方化。司法地方化是指司法机关及其工作人员在司法活动过程中受到地方机关或者地方利益团体的不当控制和干扰,导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位,从而出现的一种司法异化现象,其实质是地方不当截留中央司法事权,是地方保护主义在司法领域内的体现。新中国建立以来,司法管理一直实行与行政区划高度重合的体制,其行使司法权所需人员、经费等由地方层级行政机关主导与控制: 司法机关人事的法律职务任免由地方权力机关控制; 工资待遇由政府人事部门管理; 地方司法机关所需人员经费、公用费、办案费、技术装备费、基础设施建设费均由同级政府保障。这种司法行政事务“分灶吃饭、分级负责”、“地方主导、行政控制”的管理体制弊端诸多。
  2. 司法权运行行政化。司法行政化是指违背司法规律,将司法机关、司法人员及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中,按照行政权的行使方式行使司法权,导致司法被“行政格式化”的异化现象。?瑏瑤我国司法行政化主要表现在: 其一,同一系统职权配置运行层面。上级与下级司法权运行交叉错位,内部监督制约不足,行政隶属色彩浓厚。其二,司法机关内部权力运行层面。一方面,司法组织体系行政化。审判机关内部存在着审判委员会、合议庭、院庭长、审判长、评审法官等复合主体和多层级管理的行政化问题,事实上形成了一个由院长全面负责且等级分立的“金字塔”型科层结构及由庭长负责的小型管理单元。检察权行使当坚持“检察一体”原则,但有人据此认为检察权行使仅存“上命下从”的等级性,而忽视检察官行使职权的相对独立性,故检察机关内部管理滋生出极浓厚的行政化管理色彩。另一方面,司法权和司法行政事务管理权,“两权”运行时常发生角色混同、职能错位、职权异化,司法权异化为行政管理权司法管理体制机制呈现“内部层级封闭控制”的状态。
  3. 司法人员“弱职业化”。司法“弱职业化”是司法人事管理体制滞后引致的不良后果,是当前深化司法管理体制改革整体困局中的难题,其与司法外部组织管理体制上的“地方化”、内部组织管理体制上的“行政化”一道构成了当下我国司法管理体制改革的“攻坚高地”。由于我国司法权和司法行政事务管理权配置及运行机制混同,且欠缺科学的职业分类、统一职业准入、初任培训、遴选、晋升等制度,承担司法职能与司法行政事务管理职能角色混同、岗位混同、考核评价混同、职级及工资福利待遇混同,加之受行政职级的限制,法官、检察官职务晋升、岗位流动的激励约束长效机制难以建立,基层司法人员素能培训、知识更新、能力提升空间狭小。
  三、司法权和司法行政事务管理权分离的依据
  ( 一) 理论依据
  1.“权力制衡”理论。“权力制衡”是指在公共政治权力内部或者外部存在着与权力主体相抗衡的力量,他们对权力施以监督和制约,使国家各部分权力在运行中保持总体平衡。权力制衡有多种形式,西方的分权制衡是三权分立式的制衡,即把国家权力合理地分割成立法权、行政权和司法权,为不同机构分掌,然后在不同权力之间形成制衡关系,相互牵制、互为监督。马克思和恩格斯在其著作中认为一个国家的政权组织形式必须实现适度的权力分工与权力制约。我国实行中国共产党统一领导下的人民代表大会制度,司法机关和行政机关同为立法机关的执行机关,司法权运行的功能在于制衡行政权以实现国家权力的正常运作而不被滥用。依“权力制衡”理论进行制度设计必须遵循两个原则: 其一,司法权的运行应当不受行政权的干扰; 其二,司法行政事务管理权以辅助司法权为主要价值目标,保障司法权公正高效独立行使,并在一定程度上对司法权的行使进行监督。
  2.“科层制”理论。德国社会学家马克斯·韦伯解释了科层制的稳定性、等级性、专业性、非人格性等特征。?瑏瑥“科层制”语境下的官僚制度,其管辖范围是由法律或行政规则明确规定的,下级服从上级,上级对下级实施的政策都以书面形式表现; 管理遵循普遍规则,不考虑任何特殊的情形。?瑏瑦司法权属于国家专属权力,其来源是法律赋予的,其权威根源于公认的法律专业技术能力。行使司法权的主体是从事司法决策适格的法官、检察官,其权力行使强调独立性。司法行政事务管理权则属于行政性质的权力,其来源是法律和行政指令,其权威根源于服务保障能力。司法行政事务管理权的主体概为从事行政事务的司法行政管理人员,其权力行使具有“科层性”。目前我国司法权和司法行政事务管理权均实行“科层制”模式,严重违背了司法权运行规律,损害了司法权威。司法管理体制改革的效用要求之一在于科学划分法官、检察官与审判委员会、检察委员会及院长、检察长的职责,赋予法官、检察官独立的决定权,做到权力与责任的统一,办案与定案的统一,司法激励与司法约束的统一。
  3.“成本—收益”理论。这一理论认为,资源的投入构成了生产或其他人类活动的成本,生产或其他人类活动的结果对于社会或人的满足程度构成了收益,而生产或其他人类活动的直接目的,就是使收益超过成本从而获得效益,并且使这种效益达到最大化。?瑏瑧司法机关的运作机制对于司法收益的实现有着重要影响,一个合理高效的运作机制可以尽量减少司法成本,提高司法收益。司法机关运作机制是否高效,很大程度上取决于司法资源的合理配置,主要指人财物资源配置。一方面,岗位的分类设计与管理构成了检验人力司法资源配置是否合理的前提和基础,由此必然导出司法业务岗位与司法行政事务岗位的精细化设计与管理体系的适度分离,通过对司法人员分类管理优化司法资源配置。另一方面,注重岗位稀缺资源的员额分配。在司法案件日渐增多,司法人力资源配置不匹配的语境下,将司法优质资源向行使司法权的岗位倾斜,不仅具有其正当性、合理性,而且具有必要性与紧迫性。只有实行司法权和司法行政事务管理权分离,让具有司法业务职称和司法能力的人员回归司法岗位,才能使司法行政岗位的“臃、肿、骄、奢、惰”状况得到根治,这可能成为当下司法管理体制改革的选项之一。再一方面,司法人力资源配置还需遵循与司法人员专业化、职业化相关联的人力资本集约投入产生“规模报酬效应”的规律。这意味着对相同职业水准司法人员专业化、职业化的培训制度设计及运行成本、职业准入、职业保障、职业激励及惩戒的良性结构与制度环境及其制度文化的滋养,其所产生的效应则会呈现持续、有序、增量增加的“正效应”。目前司法权和司法行政事务管理权不分,司法人员与司法行政管理人员职能交叉、岗位混同、选任管理混同、评价考核混同,其权力运行的绩效从经济学视角评价往往会产生“边际效应递减”。
  4.“司法独立”理论。司法独立作为一项法治原则,是国家权力运行的重要根本。
  西方国家的司法独立是以三权分立话语体系为基础的,强调司法权独立行使,不受立法机关和行政机关的干涉。我国司法制度建设应当立足中国实际,实行中国共产党统一领导、人民代表大会制度语境下“司法独立”,即司法权与行政权皆来自立法权,对立法机关负责,受立法机关监督。因此,我国的司法独立是依据宪法法律定位的司法独立,前提是对人大负责、受人大监督,接受和服从中国共产党的领导。依据中国当代司法独立理论及其制度模式进行制度设计,需遵循两条基本原则: 其一,司法行政事务管理权须以司法权为中心,围绕司法工作展开,为司法权的运行提供优质便捷高效服务,以保障司法权统一正确、公正高效行使; 其二,应建立相应的司法保障机制以实现司法独立。
  联合国《关于司法机关独立的基本原则》第7 条规定: “向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务”。?瑏瑨这表明,只有获得人财物的充分保障,司法的独立性才能得到实现。

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