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　　摘要： 政策宣传是政策执行的重要环节，更是确保政策目标实现的重要手段。然而近年来，政策宣传脱离群众、政策歪曲走样的情况越来越突出。加强宣传力度，提高宣传水平，绝非单纯意义上改进手段方式所能治本，而是要从认识上重新摆正政策宣传的位置；理顺政策宣传和政务公开、政策解读、政府公关、政策动员、政策传播之间的区别联系；从机制上理顺各级政府责、权、利关系，形成便于监管的制度环境和官民互信的外部环境。?

　　关键词：政策宣传；政务公开；政策解读；政策传播；机制?

　　中图分类号：D60

　　文献标志码：A

　　文章编号：1009-055X（2014）02-0000-00

　　老一辈无产阶级革命家高度重视政策宣传的作用，毛泽东曾指出：“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。”“在我们一些地方的领导机关中，有的人认为，党的政策只要领导人知道就行，不需要让群众知道。这是我们的有些工作不能做好的基本原因之一。” ［1］?我党历史上历来重视政策宣传，讲求发动群众，依靠群众和走群众路线。但遗憾的是，近年来，这种政策宣传的好传统越来越少，越来越乏力。如何完善机制，提高政策宣传的针对性和实效性呢？

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　　一、还原政策宣传的特点和作用

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　　一个完整的政策过程包括“制定”、“执行”、“监控”和“评估与终结”四个环节，“执行”是其中至关重要的一步。理论上讲，围绕政策目标的执行应当是中立、明确无误的，然而实际上，政策执行的过程不仅是策略性，受各种利益支配影响的，而且是一个需要经过反复沟通，不断调整、改进的过程。政策宣传在“目标—手段”链条上发挥着沟通、协调的关键作用，这种作用的发挥与政策宣传的特性密不可分。?

　　（一）锚定性?

　　政策宣传往往会在受众中产生锚定效应（Anchoring Effect），使受众不自觉地根据“锚定”初始值进行价值判断和行为选择。有人做过一组实验：分别让两组学生对同一张画像的主题作出判断。对第一组学生事先介绍：这

　　是一幅出自艺术大师笔下的作品；对第二组学生的说明是：这是一幅普通的自创作品。两组学生的反馈意见大相径庭，第一组学生对画像主题和艺术价值的判断普遍高于第二组。很难简单下结论，哪一组学生的意见更接近真实，因为他们都有先入为主的价值判断。信息爆炸时代，公众的注意力越来越成为一种稀缺资源 ［2］?。吸引公众眼球，不仅关系到政策能否有效推行，而且关系到政府的营销和生存。正是因为锚定效应的存在，西方政治团体才不惜花费高昂成本开展院外游说。我国80%公共信息来源于政府部门，政府部门最有权威，动员最广泛的信息资源开展宣传，保证政策执行的效力。?

　　（二）利益性?

　　政策宣传因人而异，不同利益集团往往从自利益角度出发，对同一政策作出不同的宣传解释。计划经济体制下，中央与地方利益表现出高度一致性，政策宣传的口径、语调也基本一致。随着市场经济体制改革不断深化，长期积累的利益矛盾逐渐显现，在政策宣传过程中开始出现各种程度梗阻现象：一是政策歪曲，即对原政策“走样”、“变形”。二是政策损缺，表现为断章取义，使政策内容残缺不全，整体功能得不到有效发挥。三是政策对立，表现为“上有政策，下有对策”，阳奉阴违，“唱对台戏”等。作为政策制定者，进行宣传的一个重要目标，就是使政策内容直接传达到目标群体，避免中间环节的信息衰减，最广泛地动员政策目标群体，监督各级执行部门不折不扣地贯彻政策原旨。?

　　（三）适应性?

　　任何一项政策执行的过程中都不是一尘不变的，政策制定者不可能未卜先知，预测各种政策执行的环境变数。政策宣传的过程，实质上也是协调、兼顾不同利益，对政策设计缺欠及时调整的过程。某些情况下，新政策出台，旧政策废止，或者政策执行的结果与目标发生严重偏离时，为了保持政策的连贯性，政府还需要花费相当大的成本用于宣传解释。这种宣传和解释的过程不是消极的，而是主动地进行政策调整和改进。更进一步讲，政策宣传也是一个动员号召的过程，在动员的过程中将政策目标实现逐级分解。现代管理理论认为，目标分解就是使组织成员和利益集团自觉接受组织目标，形成共同愿景，从“要我做”变成“我要做”，明确各自应承担的责任，最大限度地保证政策目标的实现。?

　　以上三个特点归结起来，我们可以将政策宣传的作用概括为：提高政策执行者和政策目标群体的认同感，营造有利于政策执行的环境，构建最广泛的社会监控系统，确保政策目标实现。

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　　二、研究几种干扰政策宣传的情况

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　　近年来，政策宣传的提法越来越少，越来越弱，甚至出现“说起来清楚，做起来不清楚”的情况，原因是多方面的，从政策宣传者自身看，主要是思想水平、理论水平缺乏。通常认为，政策宣传者首先应该具备吃透政策目标的能力，其次还必须对政策宣传的特点和规律有充分的了解，掌握目标群体心理，用老百姓听得懂，听得进的话语体系宣讲政策并及时发现问题，主动调整政策或向上级反映问题，寻求调整的路径。但目前的实际情况是，不少政策宣传者对政策认知不足，不善于从实际出发，选择合适、有效的方式方法，结果导致政策宣传效率低下。?

　　从外部环境看，政策宣传薄弱的主要原因是存在几种“你中有我，我中有你”的干扰情况。打一个形象的比喻，政策宣传好像一辆在多车道路上行驶的汽车，表面看，选择哪条路都不影响车辆行驶，但渐行渐远，稍不注意，就偏离了政策宣传的本源要求和状态。这几种干扰情况是：政务公开、政策解读、政府公关、政策动员和政策传播。?

　　（一）政务公开?

　　政务公开是指行政主体依据一定的法律、法规和制度，通过各种方式公开其政务活动 ［3］?。包括行政主体依法主动公开和依当事人申请公开两种。主动公开的渠道包括：政府公报、新闻发布会及广播、电视、报纸、杂志等公共媒体，以及政府网和专业门户网，公共查阅点等。依申请公开则根据申请者的方式和要求，采取相应的形式进行 ［4］?。理论上，政务公开如果做到全面、及时、准确，政策宣传自然而然也就到位了。但实际上，我国目前政务公开还相当滞后。在美国等信息公开相对健全的国家，公开是一般原则，不公开是例外情况。而在我国，政府掌握的绝大部分信息都处于封闭、半封闭状态。虽然2006年国务院颁布了《政府信息公开条例》，但很多人对《条例》“公开范围”的理解还偏于狭窄，很多部门宁可少公开、晚公开，也不愿冒失密、泄密的风险。这使得政务公开的信息价值大打折扣，天长日久，群众的反应自然而然也就越来越冷淡 ［5］?。?

　　某些情况下，政策宣传的力度比政务公开强。上级部门重视的政策往往要求下级部门限时传达到目标群体。为保证目标群体准确理解政策内涵，有时还要求下级部门进行适当阐释，甚至直接派“宣讲团”到基层进行政策宣传。然而，政府部门的注意力毕竟是有限的，不可能对每项政策给予同等关注，更不可能要求下级部门对每项政策都按等力度进行宣传。这种情况下，“宣传”力度往往大打折扣。下级部门“来稿照登”、“紧跟照办”，登在党报党刊上，贴在宣传栏里，口径如出一辙，讲官话、空话和套话，政策宣传既缺乏群众观点、群众语言，更谈不上灵活性和针对性。从这个意义上讲，政策宣传处于一种极为尴尬的境地，只能依靠上级部门“重视”、“高度重视”、“极为重视”的程度来推动，反而不如政务公开具有法律保障。?

　　近期，国务院部署进一步加强政务公开工作提出，要完善政府部门新闻发言人制度，使之成为政务信息公开的重要制度安排。要主动回应社会关切。重要政策、法规出台后，要通过多种方式做好科学解读，让公众更好地知晓、理解政府经济社会发展政策和改革举措。要强化责任，抓好落实。把政务信息公开作为依法行政的重要内容，加强督查问责，着力提高实效。 ［6］?依照这一制度设计，政策宣传应当纳入政务公开的范畴，但具体如何推动，谁来监督，谁来执行，还需进一步完善相应的配套机制。?

　　（二）政策解读?

　　政策解读是指某项政策的相关主体对这项政策的认知或理解 ［7］?。政策宣传离不开相关主体的解读，没有解读，政策只会永远停留在纸面上，不可能贯彻执行。政策解读的主体既包括政策的制定者、执行者和政策目标群体三个直接相关主体，又包括公共媒体和专家学者。解读的内容包括政策的文字内涵、价值目标、执行程序等。?

　　一项政策出台，涉及面广、影响力大、敏感度高，各种相关主体都会从自利益角度出发进行解读。多元化的政策解读是现代民主政治的体现，但很多情况下，解读主体越多，声音越嘈杂反而越不利于保护目标群体的利益。政策制定部门和政策目标群体之间，会因为各自利益的差异而产生解读偏差。媒体和专家虽然与政策无直接关联，也会产生解读上的差异。媒体和专家如果仅作一般性解读，既不会影响政策过程，也很难吸引公众眼球，因此，他们大多倾向于批判性解读，指出政策存在的一系列问题。这种解读固然能对政策改进提供帮助，但如果学者和媒体的主观认识与政策实际不相符合，反而会引来大范围的争议，出现大面积的政策误读，甚至以讹传讹，引发社会恐慌。值得注意的是，一些政府部门非但对少数“意见领袖”误导社会公众缺乏有效应对措施，而且自身进行政策宣传时，也缺乏必要的理论自信、政策自信，习惯找专家“代言”。这种做法实际上更易引起公众心理反弹。政府部门是公共政策的权威解读者，讲清利弊，合理的政策多进行说服动员，不合理的政策及时调整取消，这才是政策宣传的正道。?

　　（三）政府公关、政策动员和政策传播?

　　政府公关是指政府为更好地实现组织、协调、管理和服务职能，运用各种手段，与公众建立相互了解、相互适应、相互合作的关系，以塑造良好的政府形象的传播和沟通活动 ［8］?。与政策宣传相比，政府公关具有非任务性、非强制性等特点 ［9］?，是政府部门主动改善公共形象的一种行动。很多人对“政府公关”存在两种误解，一种是把政府公关等同于“危机公关”，认为只有在面临公共危机的压力情境下，政府出面召开新闻发布会的行为才是公关行为。实际上，政府公关应当成为一种常态，是政府执政为民，勤政务实，敢于担当的真正体现。另一种误解是把政府公关局限于“一把手”工程，认为领导在公众场合体现亲民廉洁形象才是“公关”。实际上，政府公关不能单纯依靠一把手的个人魅力，而是要靠每一个工作人员科学合理地宣传和执行政策，展现公务员队伍的整体态度、效率和形象。不再是门难进、脸难看、事难办，而是和颜悦色，主动接近政策目标群体，倾听他们的声音。从这个意义上讲，政策宣传是帮助各级政府改进形象的一种公关行为，如果各级政府都能真正理解这一点，采用营销思维开展工作，政策宣传就不再是死板的说教，政府也就真正实现了从“管理型”到“服务型”的角色转变。?

　　政策动员是指行政主体为推动政策议程确立，促进政策执行顺利实施，通过组织内学习、媒体宣传、群众参与和个别教育等方式整合资源、赢得社会及其成员支持的过程 ［10］?。政策宣传包含了内部动员和外部动员两个层面。内部动员也就是前文提到的，政策制定者和执行者，上级和下级之间，通过内部动员实现争着目标的逐级分解。外部动员也就是通常所说的动员政策目标群体，即群众动员。在发动群众方面，我党历史上既有成功经验又有惨痛教训。革命战争年代和社会主义建设初期，党内精英人士与积极分子协调一致，将马克思主义普遍原理与中国国情相结合，形成了一套符合大众口味的话语体系和动员系统，成功地执行了党的新民主主义、社会主义改造路线方针政策。而文化大革命期间，自上而下与自下而上结合群众运动式的政策动员不仅颠覆了法制，更动摇了政策动员赖以存在的根基，政府与民众的相互信任。新的历史时期，提高政策宣传水平的着力点首先应该从动员群众入手，恢复政府与民众的互信关系，营造为民、务实、清廉的政府形象。?

　　政策传播是传播学理论运用于公共政策领域的一个创新概念，甚至有人主张用“政策传播”取代“政策宣传”。之所以有这种提法，是因为英文“宣传”如果直译为Propaganda，是一个贬义词，容易让人联想起二战时期纳粹的独裁和说教。很多人提出用Communication，也就是“传播”来代替“宣传”。“政策宣传”是我党历史上一个有着传统优势和丰富内涵的概念，我们不赞成因为词汇翻译上的“接轨”，而简单用“传播”取代“政策宣传”，但是不是可以借鉴传播学的有效做法，改进政策宣传手段呢？答案是肯定的。com-词根有“一起”、“共同”的意思，依照传播学的理念，转变政策宣传理念、改变方法，更加贴近受众的心理和习惯，通过“互动”和“沟通”，在政府部门之间、政府和群众之间重塑一种良好的政策宣传环境，这种政策宣传的改革或革命是值得认同的。 ［11］?

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