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        随着农村的不断发展，中央政府适时提出了新农村建设的目标和任务，这对中国社会经济的整体发展具有十分重要的战略意义。新农村建设强调按照“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的要求，促进农村的可持续发展。而农民是农村发展的主体，农民对农村内部发展活动的参与关乎农村地区的生产发展、生活宽裕、村容整洁问题，而农民参与本身则是管理民主的一种表现。
　　党的十七大提出科学发展观要求，强调要尊重公民的主体地位，发挥公民的首创精神，保障公民的各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，切实做到发展为公民、发展靠公民、发展成果由公民共享。发展基层民主，保障公民享有更多更切实的民主权利。公民依法实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

　　一、村民自治政策的发展历程

　　村民自治是我国政治制度改革的突破点和切入点，是我国实施依法治国基本方略的基础性工程。村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。作为基层民主制度的重要组成部分，其基本内容和核心是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。
　　村民自治政策的发展历程可以追溯到20世纪八十年代初。在广西宜山县和罗城县，当地农民自发地组织了村民委员会这样一种村民自治的组织形式，从此各地纷纷效仿，很快便取得了国家的正式承认。1982年全国人大修订颁布的《中华人民共和国宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，赋予了村委委员会作为农村基层群众自治组织以合法地位。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，对宪法的有关内容进行了细化，标志着“村民自治”作为我国一项政策制度正式确立。2004年《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度通知》的公布为村民自治的信息公开提供了进一步的法律保障。2010年10月28日修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善。自此，村民自治政策在法律上的制度化和规范化得以进一步提升。

　　二、公民参与理论综述

　　对公民参与的价值追寻一直都没有离开过学者的研究视野。20世纪60年代，美国学者谢尔.阿斯丁（Sherr Arnstein）曾经用“公民参与阶梯”（Ladders of Participation）描述了那个时代公民参与城市规划过程中出现的呈阶梯上升状态的公民参与形式或手段，展望了在公民自主性增强和政府与民间关系改变等变量的作用下，公民参与将逐步走向公民自主治理的趋势。 这与村民自治的“自我管理、自我教育、自我服务”的理念是不谋而合的。
　　参与是民主最重要的表现形式。亚里士多德说：“我们可以以此为准则，不容许所有公民共享的制度是寡头的，容许所有公民共享的制度是民主的。” 科恩也认为“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员能直接或间接地参与或可以影响全体成员的决策。” 然而，在对于社区发展中的民众参与问题上，存在着一种截然相反的观点。美国社会学家丹尼尔·贝尔对公民参与持反对的态度，他认为在后工业社会，不仅仅导致了“全国性的社会”、“社区社会”的出现，而且统治阶级是科学家和研究人员，是专业技术阶级，他们通过他们的决策技术参与或影响政治决策，其阶级基础主要是专门技术，“但是专业化同大众化是相互抵触的，后者要求人人享有更多的权力和参与机会。” 也就是说，专业化所要求的“专家统治”或“精英统治”与要求普通公民参与的民主形成了悖论。
　　亨廷顿认为“公民参与是平民试图影响政府的决策活动” 公民参与作为一种新兴的现代民主形式，已经成为现代民主政治的重要方式，也是社区发展的题中应有之义。2006年12月9日在海南召开的中欧“公众参与的民主理论与实践”研讨会上，俞可平对什么是公众参与作了界定：公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。