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　　摘 要 本文通过对知情权在我国现状的考察，研究《条例》中关于对公民知情权保护的条款，提出解决《条例》中关于政府信息公开豁免对知情权限制的对策。

　　关键词 政务公开 知情权 法解释

　　作者简介：林宇琼，开化县人民法院。

　　中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-139-02

　　2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始实施。时至今日，该《条例》实施整六年的时间，政府信息公开在制度层面获得重要推进。但是我们明显感觉到，《条例》对于公民知情权的维护还存在很多不足，而且，因为“应当公开”、“可以公开”和“不得公开”的范围还有一定的模糊性，使得人们对很多信息是否可以申请公开有疑问，以致难以有效地维护自己的知情权，尤其是《条例》的第14条关于政府信息公开的豁免，很大地限制了公开的范围。

　　一、公开与不公开背后的法理：知情权及其界限

　　政府信息公开制度首先是一项客观制度，然而其有着深刻的权利基础——作为主观公权利的知情权。由此，政府信息公开范围及豁免的内容同样与知情权的内涵即界限直接相关。

　　我国宪法关于公民基本权利的规定，是以一个列举的姿态，并不开放。本文所讨论的公民知情权并不在宪法规定的公民基本权利界定内，而是出现在很多对外公开的重要文件中。其中《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》这两个具有权威性的文件给我们的知情维权提供了很好的基础。

　　宪法基本权利理论认为，权利是有其界限的，包括内在制约形成的界限和外在制约产生的界限。同样，作为基本权利的知情权存在其内在界限与外在界限。知情权的界限也构成政府信息公开范围的理论基础与设置的标准。对宪法中所规定的公民基本权利进行约束和调控，是20世纪以来宪法所具有的重要特点，通说包括公益限制原则、保留原则和比例原则，对基本权利进行限制。

　　二、信息公开豁免的类型：通过《条例》第14条的法解释

　　《条例》第二章有关于公开范围的条款共有6项，《条例》第10条至第12条的规定都是对第9条规定的重点强调与具体化，内容也没有超出第9条所规定的范围，且都为列举式。《条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息范围外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”我们可以解读出这样的立法精神：在法条中出现的被例举的内容是属于公开的政府信息，没有提及的政府信息，可以解读成不被公开或是有条件公开的信息。这是限制政府信息公开的第一堵围墙。《条例》第14条的规定用词具有很大的模糊性，什么属于“国家秘密”，什么属于“商业秘密”，什么属于“个人隐私”，还有行政机关如何认定“不公开可能对公共利益造成重大影响”，这些定义的语焉不详给政府信息公开和公民知情权规划了第二堵围墙。

　　我们应该相信，国家出台《条例》的立法精神是追求最大限度的公开，尽量严格限制应当予以保密的事项，它的目标之一就在于对政府信息中不公开的内容和范围进行明确规制，而不能赋予行政机关过多的裁量权，否则《条例》将形同虚设。所以，首先我们要先明确《条例》中关于“国家秘密”、“商业秘密”和“个人隐私”的界定是否可以在其他法律文件中明确，或者可以由常识让公众普遍知晓呢？

　　第一，国家秘密。解读《保守国家秘密法》第2条的规定：“所谓国家秘密，是指关系到国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间只限一定范围的人员知悉的事项。”该法第8条列举了7个属于国家秘密的事项，但是很多事项因为有一定程度的关联，出于对国家利益的保护被归类为国家秘密，而且不仅是国家秘密界定范围过于广阔，并还将是否是国家秘密的最后确定权赋予国家保密行政部门，从而使国家秘密的范围涵盖了很多非密部分，范围在列举之外不断扩大。由于国家秘密含义抽象，界定范围模糊，从另一面对公民知情权造成限制，与此同时，大量的普通信息被当做国家秘密保护，也增加了政府工作成本，不利于信息利用率的提高。

　　第二，商业秘密。政府在进行行政行为和公共管理时会接触到大量的商业秘密，并且由于政府的权威，企业与个人也会因为要申请许可等原因主动将信息上交行政机关，所以在探讨政府信息公开机制的过程中，如何界定商业秘密公开与否也是关键的一个课题。

　　第三，个人隐私。隐私是一种与公共利益、群体利益无关的，当事人不愿令他人知道或他人不便知道的个人信息。

　　三、信息公开豁免的制度完善

　　正是由于在《条例》中有很多的定义模糊性，使得政府信息公开得到大量的豁免。党和政府的行动是保障知情权的必要条件，只有在党和政府积极推动下政府信息公开才有保证，而人民只有在自己的权利受到重视和保护时才会信任党和政府，才会坚定自己的信仰，同心协力建繁荣与和谐。然而，保障公民的知情权，保证政府信息的公开、透明，除了党和政府的重视和推动外，必不可少的还有其他很多因素。

　　（一）“公开豁免”的法定化

　　制定限制的范围，重点在于确定可区分性原则。可区分性原则，最早由美国《信息自由法》针对豁免公开条款而设置的一项原则，其设立意义在于把那些可以从豁免公开信息中分离出来的非保密信息公之于众，为公众所知晓，鉴于保障公民合法权益。深究原则的根源性，即只要是能合理的从豁免公开的信息中分离出来非保密要求的政府拥有的信息，可以提供给有合理需要并对政府提出请求的一切申请人。

　　行政机关对当事人申请公开的信息，首先要进行事实认定和行政裁量。在认定和裁量的过程中，行政机关首先应该对申请的信息内容进行质上的分类，完全不能公开的信息，部分信息不能公开或是可以公开的信息。

　　（二） “个人资料保护”的立法衔接

　　作为一个国家的公民，被赋予获取政府信息的权利是必须的，更是最基础的权利。而政府信息公开制度是我们公民基本权利——知情权的具体表现形式，它的权利主体应该包含了所有人，因为政府信息公开虽没有具体的宪法条款依据，但是有其独特的宪政基础：不仅是对于表达的自由的满足，更是公民在人民当家作主的基础上对行政权的监督以及富有多重意义的获取信息权。

　　本文所说的个人资料的保护制度被定义为：政府位于国家权利的执行机关，人民赋予其管理公共事务的权利。因此，政府势必储存了大量公众信息。在其行使管理权的过程中对这些个人信息进行处理，为了保护个人的隐私权，需要谨慎对待以下两项事务：一是政府要向个人公开其所拥有的信息以此保证其作为具体行政行为的依据的准确性；二是政府在个人申请获取信息时要进行细致的审查。政府信息公开要与个人资料的保护进行有效衔接，首要的事情就是要用法律法规来明确个人资料的定义，即出于保护个人隐私权的目的，对属于个人隐私的事项进行确切的列举，用法律来约束政府自行定义，缩小政府的自由裁量权。第三，制定法律，明确职责后，落实并监督其实施才是最终的目标。政府统筹全局，制定全面有效的政策，在立法、执法、司法、督法各个方面对政府信息公开进行保障。

　　（三）权利救济和监督机制的完善

　　在网络迅速发展的今天，政府的透明行政，透明执法已经成为人民的基本要求，“政府晒账本”、“政府官员财产申报制度”以及“裸官监督制度”的出现都表明了政府现在也越来越关心百姓的看法，越来越重视其透明度的保障。而在政府信息公开的制度上，透明度缺乏的原因之一就是政府官员在处理秘密事项与一般事项是为了避免程序繁琐和人际冲突，尽量少公开信息。在这个意义上说，完善政府机关工作人员的信息公开责任制度就显得十分必要了。我们可以借鉴一些信息公开法律制度较为完善国家的做法：将行政人员不公开政府信息，或者是故意隐瞒、封锁信息的行为分为行政责任和刑事责任。行政责任被规定在行政程序法中，我国则可以将其直接规定在《条例》中；刑事责任可以在刑法修订中单独对此责任形成独立法条或直接适用刑法已有的条款。

　　此外，周汉华教授提出关于完善政府信息公开救济制度和监督机制的方法——编制政府信息登记簿。由于长时间以来，行政机关对其所拥有的信息缺乏行之有效的管理和使用方法，许多机关部门甚至对于某项文件是否是其制定，其制定的文件是什么性质，是否还适用或者由于何种原因已经部分失效或完全失效，其对某些信息是否储存都没有明确的信息记录。于是这些机关部门超越了自己的权利管辖范围或者该管的不管，不遵守行政程序，而最终的受害者是我们的公众，损害了我们的合法权利。周汉华强调：“想要推进政府信息化与实现政府职能转变，政府机关就要从根本上对政府信息资源的管理进行变革。”实现政府信息资源管理的科学化，首先就是要编制政府信息登记簿，当然这是一项繁琐复杂的工作，需要大量的人力财力，更要人员关键和管理方式的根本改变，不可能一蹴而就。但是，这是一个很好的发展趋势，不仅可以更好地保护公民的知情权，也能极大地提高行政效率。

　　我们已经进入了迅速发展的网络时代，我们拥有市场的经济、民主的政治和多元的文化，政府信息公开已经成为整个世界共通的要求。本文研究《条例》第14条的法解释，要求对我国政府信息公开豁免作出限制，并提出一些限制的建议，希望可以建构与完善我国政府信息公开制度以及相关配套制度，为民主法治国家的建立，为和谐社会的发展贡献力量。

　　参考文献：

　　[1]章剑生.知情权及其保障——以《政府信息公开条例》为例.中国法学.2008.

　　[2]韩磊，等.政府信息公开中的可分割性原则及其司法运用.行政法学研究.2010.

　　[3]刘莘，等.政府信息公开研究.政法论坛.2003.