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　　改革开放以来，中共中央先后共发布了14个以"三农"为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署，其中，后13个部署了农村金融体制改革方面的政策。重新研读一号文件中农村金融政策方面的内容，并比较同期金融主报告，有助于理清和把握当前农村金融改革的政策体系、发展方向、工作重点和面临困境，以全新的视角有效推进农村金融深化改革和健康发展。
　　一、中央历年一号文件关于"三农"的政策演变
　　中央14个一号文件对"三农"政策着力点的变化，体现了在"三农"发展历史环境演变中逐层递进的特点，反映了时代发展的趋势。
　　（一）农业改革发展阶段（改革开放至2003年）
　　十一届三中全会确定的家庭联产承包责任制和相关扶持政策，使农业生产得到迅速恢复和发展。1982年第一个一号文件，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对农业生产责任制及改善农村商品流通等方面做了全面部署。1983年一号文件明确提出走农工商综合经营的道路，要发展多种多样的合作经济，并开始关注农村金融。1984年一号文件提出要促进农村商品生产的发展，并对农村信用社改革提出具体要求。1985年一号文件中"独立经营"、"自负盈亏"、"企业化经营"等字眼有力地体现了农村经济开放搞活的发展方向。1986年一号文件强调改善农业生产条件的重要性，对农业产前产后服务工作进行了安排。"三农"在改革开放的环境中获得发展的活力。
　　（二）工业反哺农业发展阶段（2003-2012年）
　　十六大以来，中央实施工业反哺农业、城市支持农村的措施，确定了统筹城乡经济社会发展，实现城乡一体化战略，建设社会主义新农村的发展思路。在此背景下，2004年至2013年，中央九次以"三农"为主题发布一号文件，在促进农民增收、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、推进农业科技创新等方面部署，并与时代发展、金融改革相契合，提出了农村金融"改革"、"创新"、"支农"的政策要求。"三农"在外部力量的支持下稳步发展。
　　（三）"三农"内生发展动力阶段（2012年至今）
　　2012年，党的十八大指出"城乡发展一体化是解决'三农'问题的根本途径"，同年的中央经济工作会议强调"积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量"。2013年一号文件提出发展与城镇化水平相适应的农民专业化合作社，鼓励和引导工商资本到农村从事适合企业化经营的种养业，城镇化发展将使经济发展的空间布局发生改变，带来产业布局的调整，成为"三农"发展的内生化动力。
　　二、中央历年一号文件对农村金融政策要求的转变
　　2004年以来，中央9个一号文件根据"三农"发展的阶段性特点，不断转变对农村金融政策、制度的着重点，从缓解农村资金外流到改善城乡"二元化"金融结构，着力推动金融支持"三农"发展。
　　（一）要求农村金融机构功能从单调的农村信贷服务向全方位金融服务转变
　　2004-2008年一号文件要求，适应农民和农村经济发展的多样化需求，大力发展小额贷款、信用贷款和联保贷款等。2009年以后一号文件鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，积极扩大农村消费信贷市场，依法创新涉农抵押贷款和权利质押贷款品种。鼓励开发涉农保险产品，探索银保互动机制。2012年鼓励涉农企业开展直接融资、发展涉农租赁业务等。
　　（二）要求农村金融组织从单一农村信用社向构建多层次农村金融机构转变
　　2004年以来的一号文件不断推动农村信用社改革，对农业银行、国家开发银行、农业发展银行和邮政储蓄银行的支农作用进行分类引导，要求各类机构扩大涉农业务范围。鼓励民间资本进入农村金融服务领域，设立适应"三农"需要的各类新型金融组织，有序发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助组织和小额贷款组织等，构建多层次、广覆盖的农村金融服务体系。
　　（三）要求从农村金融机构的功能建设向现代农村金融制度建设转变
　　2004年，一号文件提出加大农村信用社改革力度，缓解农村资金外流。2005年以后，对"完善治理结构"提出要求，从注重支农功能建设转变为注重制度建设。对农业银行、邮储银行和农业发展银行，则由2004-2007年的"扩大对农业、农村的服务范围、加大支农力度"转变为2008年之后的"推进农业银行等机构的体制改革"，要求从制度建设上改革和完善农村投融资体系。
　　（四）要求从农村金融机构的自我发展向农村金融政策扶持体系与法律约束相结合转变
　　2008年起，一号文件提出从监管制度、财税政策、货币政策等方面进行协调和支持，引导各类金融机构加大对"三农"的支持保护力度，通过优惠政策鼓励各类银行及新型农村金融机构到贫困地区设立分支机构，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。要求建立促进现代农业发展的投入保障机制，通过政策约束和扶持，强化和完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的政策。
　　（五）要求从农村金融机构的单兵独进向农村金融总体改革转变
　　2007年之前，一号文件强调各金融机构自身要对产品创新、担保方式等进行研究。2007年，则正式要求"探索建立多种形式的担保机制"，2010年要求搞好信用环境建设等。这些要求从金融机构自身的发展转向整体农村金融环境的建设，逐步推动资源要素向农村配置，完善农村金融基础设施建设，着力改善城乡"二元"金融结构，进而增强农村金融对农业基础建设、农民增收及城乡一体化发展的服务能力。
　　三、同期金融主报告中有关农村金融政策的落实情况
　　中国人民银行、中国银监会历年来注重城乡金融结构的优化调整，不断建立健全多层次、广覆盖和可持续的农村金融体系，大力推进农村金融改革。但与中央历年一号文件的政策要求相比，还存在一定的提升空间。
　　（一）农村金融机构建设取得显著成效，但出现城市金融巨型化局面监管部门不断推动各类金融机构完善体制机制，取得了阶段性成果。历年持续推进农村信用社、农业银行的改革与发展，大力支持新型农村金融机构的组建，鼓励邮储银行、农发行、国开行进一步发挥支持农业、农村经济发展作用。
　　由于各类金融机构在改革发展过程中盲目追求规模与影响力，一味扩大对城市金融的服务比例，造成农村金融投入不足，呈现出城市金融巨型化的局面。金融机构对农村地区尚未实现全面覆盖，其改革与发展还需向深水区进军，要全面达到一号文件的政策要求还需更长的时间。
　　（二）农村金融市场体系初步构建，但遇到农村金融城市化难题
　　监管机构立足"三农"和城乡统筹发展，提升农村中小金融机构产品与服务的创新能力，农村信贷市场取得一定的发展。引导更多信贷资金投向"三农"，加大对农业科技和农村基础设施等重点领域和薄弱环节的支持力度，确保"三农"金融服务连续实现"两个不低于"目标。农业政策性保险试点工作逐步推开，服务领域不断拓宽，组织形式向多元化方向发展，初步发挥了促进农业发展的作用。
　　虽然多措并举，但多数银行将城市金融的产品和服务搬到农村，严重忽视了农村金融与城市金融之间存在的巨大差异，造成金融服务模式"一元化"与城乡"二元化"金融需求相背离的现状，呈现出农村金融城市化的偏差，造成一号文件中要求的涉农贷款产品与担保方式的创新不够、农村信贷投入不足的问题。
　　（三）农村金融扶持政策陆续出台，但呈现监管政策微观化趋势
　　监管机构强化农村金融业务的差别化监管政策，并通过加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向"三农"。通过政策约束和扶持，强化和完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。
　　目前，监管部门对金融机构的监管政策较为细致完备，例如监管任职资格、出台"三个办法、一个指引"等，而对于宏观层面涉及金融安全乃至国家安全的指标体系，却没有统一的规定，对金融安全没有明确的评价标准，金融监管同质化和微观化的问题日益突出。
　　四、落实中央历年一号文件有关农村金融政策面临的困境
　　纵观中国金融改革的演进实践和历次中央一号文件对农村金融的总体部署，不难发现在金融改革取得重大成绩的同时，农村金融仍是最薄弱环节，彻底解决"三农"问题仍面临巨大困难。深刻认识农村金融面临的现实问题并有效推动农村金融改革发展，既是中国金融改革的关键所在，又是解决"三农"问题的重要途径。
　　（一）对农村金融存在认识偏差
　　当下主流观点认为中国已初步建立了包括政策性银行、商业银行、农村信用社、村镇银行和小额贷款公司等各类金融机构在内的相对完备的农村金融组织机构体系，农村金融问题能够得到有效解决，引起农村金融供给不足的主因在于农村金融竞争不足。事实上，我国农村金融与城市金融显著不同，该领域发展过于落后，市场发育程度低，尚不具备竞争条件。
　　（二）农村金融难以适应农村的巨大变化
　　在城乡发展一体化的背景下，中国农村特别是大城市的农村地区将发生有农业无农村、有农村无农民、有农民无农活的"三有三无"深刻变化，这种变化趋势将随城镇化发展而更加明显，农村金融需求和农村金融经营模式也会发生变化。日益增加的金融需求与金融产品服务供给单一化矛盾突出，农村金融发展现状显然无法与农村的巨大变化相适应。
　　（三）农村金融无法满足"三农"对金融服务的渴望
　　中国农村金融市场竞争出现分化，省级及以上的高端市场竞争激烈，省城到县城范围内的中端市场不缺乏金融服务，乡镇以下的低端市场金融服务实效差。一号文件要求减少农村金融服务空白点，然而低端市场却出现无人问津的现象，空白点有增无减。农民持有的集体资产虽具使用价值，但却无法在金融活动中发挥应有的价值。农村地区和广大农民渴望享受现代化金融服务。
　　五、以"大三农"视角破解农村金融难题
　　面对农村金融存在的困境，应当放宽视界，跳出"三农"看"三农"，通过"大三农"视角解决农村金融问题。所谓"大三农"应当包括"三农"政策、"三农"经营和"三农"服务三个方面。"三农"政策，包括从中央到地方对于"三农"所给予的所有扶持与补贴政策；"三农"服务，包括金融、物流、信息和法律等诸多为"三农"发展提供服务的领域；"三农"经营，包括所有涉农产业的整个经营过程，涉及种植、养殖、运输等所有方面。解决农村金融问题应着力于通过有效金融服务将"三农"政策补贴落实到县城以下区域的农民，发展"三农"应拓宽至发展"三农"服务和"三农"经营的各相关领域。
　　（一）建立农村金融服务主渠道机制
　　针对农村金融并不具备竞争条件的现状，解决农村金融供给不足问题应当着力建立农村金融主渠道。由于国有银行和政策性银行极少布局于县级以下农村区域，依靠其推进金融支农必然存在服务断档问题，县级以下区域仍需依靠农信系统实现金融服务传导。因此，应将农信系统建设成金融支农的主渠道，在农村金融低端市场充分发挥其作用，将各级支农政策直接落实到基层农村。
　　（二）实现"三农"优惠政策向"三农"服务全面延伸
　　不能将优惠政策和各项补贴仅限于"三农"本身，应向"三农"服务各领域全面延伸。对所有为"三农"提供服务的主体，均给予政策支持，扩大激励范围，引导"三农"从业主体和经营主体优化资源配置。在确定具体政策支持对象时，本着看具体行业、看产品、看身份的"三看"原则，对所有涉农行业均应给予补贴，对"三农"产品的所有提供者给予一视同仁的政策支持，将优惠政策覆盖到具有农民身份的全部人群。
　　（三）构建城乡一体化发展的金融服务体系
　　根据城乡一体化发展过程中的农村金融需求演变，强化农村金融服务基础设施建设，促进金融要素合理流动、配置。延伸支付清算网络在农村的辐射范围，完善支付结算品种，拓宽电子、物理等支付服务渠道。建立覆盖所有农户和农村企业的征信体系。增加对贫困地区的网点设置，在农村地区实现普惠式金融，使农民享受到与城市居民同等的服务。
　　（四）建立差异化金融监管政策
　　立足于我国城乡"二元"经济的现实基础，针对当前农村产生的"三有三无"变化，建立城乡差异化的金融监管政策体系。鼓励不同类型金融机构各司其职，促进大型国有银行和股份制商业银行专注于城市金融市场，成为国家金融的主渠道；农村金融机构专注于农村金融市场，成为金融支农的主渠道，有效满足不断变化的农村金融需求。