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　　不仅在打破国有商业银行垄断地位方面缺乏动力，商业银行行政化的倾向也越来越严重。在当时的国有体制下，商业银行的自有资金依靠财政拨款，尽管吸收了大量的居民储蓄，但储蓄者无法对贷款方向产生任何影响，银行在发放贷款方面仍然要受到政府的干预。由于各级政府对商业银行业务经营的干预，国有商业银行无论在机构设置，还是在业务经营方面，都更像是机关，而非从事金融业务的企业。就连商业银行的机构设置也基本按照总行、省、市、县模式层层设置的，而每级分支行都与地方政府有着千丝万缕的联系，每当政府财政紧张，无力支持地方经济发展时，就要求银行给企业发放贷款。这些属于政策性贷款的项目，本应由财政部门予以提供，或者由财政给予银行提供利率补贴，以弥补当时银行在发放贷款方面的亏损。事实上，不仅银行在利息方面无法获得补贴，就连本金都很难收回。由于这些贷款大多没有经过谨慎的论证和评估，有些濒临破产的国有企业也能够通过政府的指导获得银行贷款，贷款归还的难度极大，特别容易形成不良债权积累在国有银行体系之中。

　　在这种情况下，国有商业银行自然无法成为自主经营、自负盈亏的金融主体，实行国有商业银行的股份制改造非常必要，但却需要一系列前提条件。首先，国有企业的改革必须顺利推行，并且彻底解决积累在国有商业银行体系中的不良资产，为国有商业银行走向市场化减轻负担；其次，需要建立较为完善的财政税收体制，避免银行贷款“财政化”倾向，使银行存款、贷款业务真正做到市场化运作，才能使国有商业银行成为合格的金融机构；再次，政府职能需要从指令性和指导性的计划经济模式中彻底走出来，把银行塑造成金融企业，防止商业银行业务功能“行政化”倾向；最后，改变国有商业银行的垄断局面，必须发展多种所有制的金融机构，尤其要促进各种股份制商业银行的发展。

　　1993年的十四届三中全会上，提出一整套解决问题的办法，包括转换国有企业的经营机制，积极培育包括债券、股票等有价证券的金融市场，提出逐步实施分税制改革，建立养老医疗等社会保障制度。此时，中国几乎同时启动了财政、企业和金融改革，财政改革主要在于理顺中央和地方的关系，按照分税制的原则，确保财权和事权相匹配，企业改革则注重所有制关系的调整，目的是厘清国家和企业之间的关系，金融改革突出表现为建立独立的银行体系，完善金融市场的功能。这说明，财政改革和企业改革共同构成了金融改革的前提条件，中央银行和商业银行必须摆脱原有的各种束缚和羁绊，中国才能实现金融改革的全面深化。

　　1994年，为了减轻国有商业银行在政策性贷款方面的压力，中国专门成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性金融机构，对需要给予信贷支持的特定行业发放贷款，这样就避免了政策性贷款与商业贷款混杂的局面，既有利于促进特定行业发展，也有利于为商业银行减轻负担，为未来市场化改革提供前期准备。但由于国有企业改革的艰难超乎所有人预料，商业银行贷款的增长速度远远超过了经济增长的速度，直接导致银行资产质量的下降，也是不良债权形成的源泉。商业银行实质性的改革并没有取得进展，国家只能不断的为商业银行注入资本金，渐进式的商业银行改革之路从此开始。

　　不过，企业改革并非拖累商业银行转型的唯一因素，也不能由此认为中国银行体系完全是低效率的，只能说明在微观方面商业银行存在低效率。有研究认为，如果离开对一个转型国家经济总体发展水平和人们收入水平及金融需求层次的总体动态把握，不从国有金融中介产生与]进的内在逻辑出发，就很难全面洞察和准确把握转型经济的金融中介尤其是国有金融中介的特征、效率与]进路径。[4]虽然在贷款方面，商业银行大部分贷款都发给了效率不高的国有企业，但在动员储蓄方面，国有商业银行却有着得天独厚的优势。商业银行的资产和负债基本能够反映整个社会的资金供求状态，从资金的供给角度看，商业银行的自有资金比率并不是很高，主要来源是居民和企业的存款，由于中国民众所特有的高储蓄倾向，居民存款已经超过企业存款，成为中国资金供给最为主要的力量。并且，与企业存款相比较，居民储蓄具有非常好的稳定性，商业银行所从事的零售业务是最为稳定的储蓄来源。从中国经济发展历程看，尽管在居民、政府、企业三部门中，居民的储蓄率最高，但中国居民储蓄率却不断呈现出下降的态势。[5]因此，在中国稳定居民储蓄是非常重要的任务，这不仅仅涉及到商业银行的资金来源，更会影响到整个中国的宏观货币形势。在经济改革的过程中，必须充分动员国内的储蓄资金，以此来支持整个国家的经济增长。从动员储蓄这一宏观视角看，中国商业银行实行渐进式转型具有一定的合理性。国有商业银行的所有制模式，再加上国家屡次为四大国有商业银行注入资本金，中国的银行信用已经非常接近于国家信用，这对于稳定储蓄具有非常重要的作用。

　　需要强调的是，渐进式的商业银行改革并非停滞不前，动员储蓄的优势，与不良债权的劣势，二者之间如何权衡利弊，始终在考验着金融改革的决策者。1997年东南亚金融危机给中国的银行体系敲响了警钟，虽然没有受到金融危机的直接冲击，但中国商业银行的不良债权比率已经远高于国际上公认的风险水平。中国在专门成立长城、信达、华融、东方四家资产管理公司接管四大国有商业银行的不良债权后，仅仅过了几年的时间，不良债权比率又回到了高位。国有商业银行“大而不倒”的现象，迫使中国商业银行转型开始步入了更加实质性的阶段。将国有商业银行塑造成金融市场的主体，主要有两种办法：一是需要进行彻底的产权改革：二是需要引入合理的市场竞争。

　　在产权改革方面，由于国有商业银行集中了大部分金融资产，关系到整个国民经济的安全运行，稳定性和安全性是压倒一切的首要原则，尤其是要保证存贷款规模，才能在较为宽松的条件下进行股权改革。显然，需要维护国有商业银行的规模优势和政策倾斜，银行业仍然存在高度集中的局面，工、农、中、建四大银行基本占据了大部分市场份额。国有商业银行实现彻底的非国有化显然是不现实的，但改变国有商业银行的单一产权结构非常必要，企业化的银行治理结构和运作机制自然成为主要目的。

　　与此同时，众多中小金融机构发展却步履维艰，放松行业进入管制，以市场竞争提高金融效率是解决问题的必要条件。从金融资源配置的角度看，在中小企业已经成为经济发展、就业、缴纳税收的主力军时，却无法得到足够的信贷资金支持，导致信贷资金的低效率配置。而以国有商业银行为主的金融模式最大的弊端在于，银行业结构与企业结构之间存在冲突，直接导致中小企业融资困难。[6]发展多种所有制结构的中小金融机构是破解这一难题的关键，既有利于促进中小企业发展，又有利于创造更加具有竞争活力的金融体系，城乡信用社、城市商业银行、区域性股份制商业银行都属于这一行列。[7]

　　产权论和市场论之间存在着一定的矛盾，前者要求继续给予国有商业银行经营上的优势，以此来积累利润，甚至需要国家继续注资消化不良债权，而后者则会对国有商业银行形成外部的竞争压力，分流储蓄和贷款的流量。考虑到中国商业银行的主要利润源泉就在于存款和贷款之间的利息差额，这无疑将降低国有商业银行的利润水平，从而恶化产权改革的宽松环境。2001年中国加入世界贸易组织后，承诺五年内国内金融业对外资银行开放，对于商业银行的产权改革而言，既是机遇又是挑战。外资银行的进入有利于加快国有商业银行改革的步伐，而激烈的竞争又会使股权改革面临极高的风险。在这种情况下，中国选择了相对折中的方案，鼓励中小金融机构发展，但金融业对外资采取不完全开放。当前，国有商业银行的改革既处于不断增大的市场压力中，也处于国家对其提供的隐性担保和补贴中，这使得曾经饱受不良债权困扰的国有商业银行迎来了难得的发展时期。近年来，银行信息技术的广泛应用，极大的降低了人力成本、信息成本和代理费用，自动柜员机、网络银行、电话银行等模式极大的降低了储蓄贷款业务的经营成本，国有银行最为明显的特征也从高不良债权转变为高利润水平。同时，也暴露出国家国有商业银行改革的新问题，巨大的市场份额使国有商业银行处于绝对优势的市场地位，各种收费名目层出不穷，服务效率饱受诟病，反而成为国有商业银行需要解决的新问题。此时，以市场竞争推动中国商业银行体系转型的呼声已经越来越高涨。

　　三、商业银行改革与利率市场化关系

　　中国金融改革任重而道远，许多方面都亟待完善，但作为银行主导型的金融体制，无论是中央银行调控货币，还是商业银行的储蓄贷款业务，利率都是非常重要的金融变量。利率市场化对于增强货币政策的灵活性和有效性具有非常重要的作用，对于促进商业银行体系转型也具有非常明显的作用。利率决定机制已经成为中国金融改革能否继续的决定性环节，利率市场化的任务也开始显得愈发迫切，但改革却始终难以全面展开。

　　1992年十四届三中全会《决定》就曾经提出，“中央银行按照自己供求状况及时调整基准利率，并允许商业银行存贷款利率在规定幅度内自由浮动”；1992年12月《国务院关于金融体制改革决定》又提出，“中国人民银行制定存、贷款利率的上下限，逐步形成以中央银行利率为基础的市场利率体系”。利率市场化的任务已经提出整整二十年，但在复杂的利率种类中只有少数利率实现了市场化运作，大多数利率仍然由中央银行决定。中国利率体系非常复杂，在中央银行利率体系中有存款准备金利率、再贷款利率、再贴现利率，而在商业银行体系中有银行同业拆借利率、存贷款利率等。按照市场化程度进行划分，处于严格控制的利率主要是存款利率，贷款利率则正在逐步尝试市场化运作，而银行间同业拆借利率、企业债券利率等已经实现市场化运作，央行利率中仍然存在非常明显的非市场化特征。