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　　【摘要】为完善教师资格制度、健全教师管理机制、建设高素质专业化教师队伍，2016年起，国家全面实施教师资格定期注册制度。这一做法打破了教师资格终身制，完善了中国特色教师教育体系，符合国际教师资格制度的发展趋势。但也面临诸多困境：周期过于统一；考核条件宽松；范围不够全面；过程易流于形式。要发挥其应有功效，应该设计灵活的注册周期；强化注册考核的内容；建立专业的注册机构；加强教师资格定期注册制度的体系建设。

　　【关键词】教师资格；定期注册；问题；对策

　　中图分类号：G451.1文献标识码：A文章编号：1005-3476（2016）08-0025-05

　　2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出要“建立教师资格证书定期登记制度”，随后浙江、湖北于2011年被确立为教师资格定期注册的首批试点地区。2012年国务院颁布的《关于加强教师队伍建设的意见》提出要“全面实施教师资格考试和定期注册制度”，于是试点扩大至河北、上海等6省（区、市）。2013年8月，教育部新增山西、安徽等4个试点省，同时印发《中小学教师资格定期注册暂行办法》（以下简称《暂行办法》），以确保中小学教师资格定期注册改革扩大试点工作平稳顺利进行。随后，教育部于2015年7月新增北京、江西等13个试点省（区、市）。迄今为止，中小学教师资格定期注册制度改革试点已扩大至28个省（区、市），改革工作于2016年春季全面展开。这意味着我国教师资格定期注册制度已进入全面实施阶段。实施教师资格定期注册制度对于完善教师资格制度、健全教师管理机制、建设高素质专业化教师队伍具有重要意义，但在全面实施的过程中必然会面临诸多困境。本文将对实施教师资格定期注册的困境进行分析，并试图提出相应的对策。

　　一、实施教师资格定期注册制度的意义

　　实施教师资格定期注册制度，对提升基础教育教师素质、保证教育质量具有重要意义。

　　（一）打破教师资格终身制，增强教师的教育活力

　　我国于20世纪90年代开始设计与实施教师资格制度。《中华人民共和国教师法》（1993）、《教师资格条例》（1995）、《〈教师资格条例〉实施办法》（2000）的颁布，标志着我国教师资格制度的逐步建立。然而，“在这一系列法律法规中，没有一项条款明确规定教师资格的有效期限，只是列举了在何种情况下教师资格‘丧失’或‘被撤销’”〔1〕。这意味着，一旦通过教师资格考试取得教师资格，除特殊情况外，终身有效。教师资格终身制容易使教师安于现状、不思进取，不利于教师专业化发展和高质量教师队伍的建设。2013年教育部出台的《暂行办法》规定：“教师资格定期注册是对教师入职后从教资格的定期核查。中小学教师资格实行5年一周期的定期注册。定期注册不合格或逾期不注册的人员，不得从事教育教学工作。”也就是说，教师资格在首次认定后不再终身有效，取而代之的是每5年注册一次。这有利于打破教师资格终身制，使得“当教师不再是‘铁饭碗’”〔2〕。打破教师资格终身制本身不是关键，关键是通过这一制度，促使教师不断地学习、不断地提高，有利于提升教师队伍的素质，增强教师的教育活力。

　　（二）完善中国特色教师教育体系的需要

　　自1996年以来，我国教师教育改革与发展取得了历史性的成就，具有中国特色的教师教育体系已初步形成〔3〕。随后，为了进一步改革教师教育的培养模式，国家采取了构建一体化教师教育体系的举措，其主要表现为：横向上，综合大学及其他非师范院校与师范院校一起参与教师教育；纵向上，教师教育涵盖职前培养、入职教育（岗前培训）和在职进修三个阶段，体现了终身教育思想；深度上，坚持理论研修与岗位实践相结合〔4〕。随着时代的发展，现代教育对教师提出了更高的要求，而打破教师资格终身制，实施教师资格定期注册，严格注册程序，有助于促进教师队伍的合理流动，不断提高师资质量。因此，实施教师资格定期注册制度，对于教师的培养和提高，对于中国特色教师教育体系的建构具有重要意义。

　　（三）符合国际教师资格制度的发展趋势

　　从教师资格制度的演进脉络来看，“实施教师资格定期认定制度是国际教师资格制度发展的普遍趋势”〔5〕。在国际上，许多发达国家早就实行了教师资格定期注册制度，普遍规定教师资格需更新注册，一般只设有少量的终身教师岗位。教师资格注册制度根据注册的年限、次数等分为“无年限单次注册制”和“有年限更新注册制”。无年限单次注册制意味着教师注册一次后便终身拥有教师资格（除特定需剥夺教师资格情况外），但资格更新与职称晋升制度相关联，代表国家有英国、法国、韩国等。如在韩国，幼儿园、中小学和特殊学校教师可分为“正教师（1-2级）、准教师、专门指导教师（1-2级）、图书馆管理教师（1-2级）、职业技术教师、校医教师（1-2级）”〔6〕等几种，2级教师需通过相应考核才能转为1级教师，教学岗位教师通过相应考核才能获得校监资格。有年限更新注册制则规定了更新的年限，并根据注册层级可再细分为无层级更新注册制和多层级更新注册制。日本是无层级更新注册制的代表国家，早在2007年就规定了“教师资格更新注册以10年为有效期，不分注册的层级”〔7〕。多层级更新注册制的代表国家有美国、新西兰、澳大利亚等。例如美国的许多州普遍把教师资格分为二级或三级〔8〕，三个等级的教师资格对应的证书分别被称为初始教师资格证书、标准教师资格证书、专家/熟练教师资格证书。其中，初始教师资格证书的有效期一般为1-3年；标准教师资格证书的有效期一般为5年；专家/熟练教师资格证书的有效期一般都较长，如伊利诺伊州专家资格证书的有效期为10年〔9〕。可以说，实施教师资格定期注册制度，符合国际教师资格制度发展的普遍趋势。

　　二、实施教师资格定期注册制度的困境

　　我国的中小学教师资格定期注册制度是教师资格制度的重要组成部分，是一项新的制度，目前仍处于试行阶段。自2011年首次实施以来，试点省（区、市）从2个增加至28个，发展甚为迅速。由于时间不到5年，所以首批教师还没有开始注册，但从教师资格定期注册制度本身和中国的现实来看，教师资格定期注册制度面临以下四个困境。

　　（一）注册周期过于统一

　　《暂行办法》规定：“教师资格定期注册是对教师入职后从教资格的定期核查。中小学教师资格实行5年一周期的定期注册。”即普通中小学、中等职业学校和幼儿园在编在岗教师入职完成首次注册后，每5年应申请一次注册，注册次数没有明确规定。这一规定有其理由，但仍然存在不合理的方面：第一，教师是一项特殊的职业，有其职业发展规律，教师的成长不一定都以5年为一周期，统一规定5年一注册并不符合教师成长与发展的规律；第二，对于特别优秀的教师或连续注册多次均合格的教师来说，定期注册可能没有必要；第三，我国各地区教育发展存在差异，用同样的规定要求不同教育发展水平地区的教师，存在“一刀切”的倾向。虽然有些省份在制定具体实施方案时，对统一规定进行了调整，对优秀教师等群体适当放宽了政策，如广西规定从事教育教学工作累计满20年的人员、获得地厅级以上的优秀教师等荣誉称号人员在第二次及以后的定期注册中只要年度考核合格即可注册；河北省也有类似的规定，“在定期注册实施过程中，累计6次定期注册（包括首次注册）或从事教育教学工作累计满30年的教师，以后的注册，只要求年度考核合格即可注册”〔10〕。但这些规定过于严格，所涉及的教师人数较少。况且，绝大多数省份都是严格按照教育部的规定来制定本省的教师资格定期注册试点工作实施方案，统一实行5年一注册。

　　（二）注册条件过于宽松

　　中小学教师资格定期注册的条件分为四种情况：申请首次注册应具备的条件、定期注册合格应满足的条件、应暂缓注册的情形、注册不合格的情形。注册条件主要以师德表现、年度考核和继续教育培训情况为依据，虽然考核范围较广，但注册条件过于宽松，要求较低。其一，首次注册要求低。《暂行办法》第七条规定，凡具有教师资格且被聘用为中小学在编在岗教师的人员均可申请首次注册，且“对于首次任教人员须试用期满且考核合格”，而试用期到底为多长却没有明确说明，《教师法》中也只规定了“取得教师资格的人员首次任教时，应当有试用期”。只有浙江省教育厅出台的《关于开展中小学和幼儿园教师资格考试改革与定期注册制度试点工作的实施方案（征求意见稿）》说明了“凡取得教师资格的人员，初次聘为中小学在编在岗教师时，应申请试用期注册，试用期注册有效期为1年”。其二，定期注册合格的要求低。《暂行办法》第八条规定，教师只需满足师德表现良好、各年度考核合格、完成规定培训学时等条件即可注册合格，而达到年度考核合格对于每个在编在岗教师来说几乎没有难度，这就难以发挥定期注册对于教师资格考核、筛选的关键作用。其三，注册不合格的要求低。《暂行办法》第十条规定，“违反《中小学教师职业道德规范》和师德考核评价标准，影响恶劣”者注册不合格，那意味着即使违反了教师职业道德但影响不恶劣者依然可通过注册，这样的注册条件未免要求太低。

　　（三）注册范围不够全面

　　关于中小学教师资格定期注册的对象，国家教育行政部门和各省（区、市）教育行政部门的规定大体一致，均存在注册范围不够全面的问题。《暂行办法》规定中小学教师资格定期注册的对象为“公办普通中小学、中等职业学校和幼儿园在编在岗教师”，这意味着非公办学校中任教的教师以及公办学校中那些在岗不在编的教师无需注册考核，而这一部分的教师数量非常庞大。就非公办学校教师而言，根据教育部发布的2013年教育统计数据，民办中小学、中等职业学校、幼儿园的教职工数分别为870669人、117814人、1848754人，总数约为283.72万人，约占所有学校教职工数比重的16.05%。如果对这一部分教师不实施定期注册制度，那将意味着仍有约3520.79万学生接受着可能是资格不合格的教师的教育。尤其是幼儿园，将近四成的民办幼儿园教师被排除在教师资格注册范围之外，也意味着约1990.25万幼儿被资格可能不合格的教师教育着。就公办学校中在岗不在编的教师而言，通过搜集23个试点的教师资格定期注册试点工作实施方案（试行）发现，只有广东、福建两省规定了对在岗教师的资格注册，注册范围稍大；其他的试点均是对在编在岗教师进行资格注册。这说明绝大多数试点均忽略了对在岗不在编教师资格的注册，而学校中在岗不在编的教师又占有一定比重。以青海省2013年小学教职工数为例，总教师数23044人，其中专任教师22016人，代课教师3004人，兼任教师125人，在岗不在编教师所占比重约为13.58%。除此之外，由于商业性教育培训机构的教育工作者尚未纳入注册范围，其从教的专业性无从考核，教育教学水平难以得到保障。如果这部分教师不需要注册，那他们就不应该被称为“教师”。但无论如何，对于商业性教育机构的从教者，也应该有一个管理的办法，因为他们的行为也影响着学生的发展。

　　（四）注册过程易流于形式

　　教师资格定期注册的程序是：由本人申请，所在学校集体办理，按照人事隶属关系报县级以上教育行政部门审核注册。申请注册时应当提交所在学校出具的师德表现证明、5年的各年度考核证明、省级教育行政部门认可的教师培训证明等材料，而这些申请材料的真实性和有效性却不能得到保证。如“所在学校出具的师德表现证明”，这种“证明”的真实性如何保证？因为这种“记明”的评价主体往往只是学校，没有学生、家长等第三方介入，评价必然难以客观。如果不能保证教师评价结果的真实性和客观性，注册过程就会流于形式，定期注册将会失去意义。此外，由于我国的教师资格证只分科目类别而没有等级区别，如初中数学教师资格证只有一种，没有初级、中级、高级之分，这意味着一个初中数学教师只需每次注册合格就可教一辈子数学，而每一次注册的要求一样、标准又低，因此容易导致教师不重视注册。这样，注册就难以起到督促教师学习、促进教师专业化发展的作用。定期注册如果达不到促进教师学习、不断提升素质的目的，必然是流于形式的表面工作。

　　三、推进教师资格定期注册制度的对策

　　推进中小学教师资格定期注册制度，必须在科学理论的指导下，结合具体试行过程中的实践经验，设计灵活的注册周期，强化注册考核的内容，建立专业的注册机构，加强教师资格定期注册制度的体系建设，才能取得真正成效。

　　（一）设计灵活的注册周期

　　2012年国务院印发的《关于加强教师队伍建设的意见》将“遵循教育规律和教师成长发展规律”作为加强教师队伍建设的指导思想之一。教师的专业发展具有阶段性，国内外学者对此做了大量研究。美国学者卡茨提出教师发展时期论〔11〕，认为教师专业发展要经历求生存、巩固、更新、成熟四个阶段；国内学者叶澜等从“自我更新”取向角度将教师专业发展分成五个阶段，依次为“非关注”阶段（正式教师教育之前）、“虚拟关注”阶段（包括实习期的师范学习阶段）、“生存关注”阶段（新任教师阶段）、“任务关注”阶段、“自我更新关注”阶段。这些理论是基于对众多教师的研究，从教师能力发展的角度出发提炼而来，具有较大的参考价值。具体实践可借鉴国外发展较为成熟的定期注册制度，如在美国，一般来说，“初始层级的执照有效期为2年，专家层级的执照更新周期为5年一次”〔12〕。因此，教师资格定期注册制度应依据教师专业发展理论，根据教师的成长规律，灵活设计注册周期，具体实施可“采取递增式时间管理，实行三至六年弹性管理”〔13〕，如新手型教师可采取3年一周期注册，熟手型教师5年一注册，专家型教师10年一注册。此外，对于教龄达到25年以上且连续5次注册合格或被评为省级优秀教师等荣誉称号的先进教育工作者可减免定期注册，对于教育发展相对落后的中西部地区教师应适当放宽政策，稍微延长定期注册周期。

　　（二）强化注册考核的内容

　　《中学教师专业标准》和《小学教师专业标准》均规定了教师专业标准的主要内容：专业理念与师德、专业知识、专业能力。良好的职业道德、系统的专业知识和专业技能是教师应具备的最基本素质，而且这些内容还应该随着时代的发展而不断更新。当前，教师资格考试能够保证教师具备专业标准所规定的素质，但无法保证每一个教师的素质不断得到更新。目前的教师资格定期注册的相关规定能够起到审查教师资格的作用，却不能起到促进教师素质不断更新的作用。为了促进教师不断学习、提高素质，可设计一个具有长效机制的标准化测试体系，申请注册人员应先参加标准化测试，合格后才有能申请注册。测试体系可参考当年教师资格考试的内容，分学段、分学科、分级别来编制相应的试题库，不同的教师应参加不同类型的测试并达到相应的要求。测试可采取联网机考的方式，题目应设计成标准化的测试题。这样，测试者完成测试后即可得到成绩，操作便捷。尽管教师在参加教师资格考试时也要考核这些方面的内容，但具体内容会随着时代的发展而不断更新。也就是说，一个教师参加教师资格考试时所考的内容与参加教师资格注册时所测试的内容在维度上具有一致性，但具体考核内容可能会有较大的变化。这样，就能有效地保证教师素质得到不断的更新。

　　（三）建立专业的注册机构

　　为保证教师资格定期注册的客观性和有效性，可建立专业的第三方注册机构，专门负责教师资格定期注册工作。专业的第三方注册机构应具有以下四个特征。第一，专业性。它应“拥有使公众认可和信任的专业力量和专业水准”〔14〕，机构工作人员应由学科测评专家和专业的管理人员组成，能够对定期注册制度进行科学研究并不断改进，以保证资格注册的客观性、统一性和连续性。第二，专门性。由于当前的教师资格注册工作主要由县级以上地方教育行政部门负责，而这只是地方教育行政部门负责的若干工作内容之一，容易导致教师资格注册工作不受重视。所以，应成立专业的注册机构专门负责教师资格注册这一项工作，也可以将资格注册与资格考试合二为一，由同一个专业机构负责。第三，独立性。它应独立于教育行政部门和学校，对教师资格定期注册拥有独立管理权。第四，非营利性。它应是不以盈利为目的的社会性机构，这样才能保证它为教师队伍建设服务。

　　（四）加强教师资格定期注册制度的体系建设

　　虽然打破教师资格终身制、完善教师资格制度是实施教师资格定期注册制度的初衷，但教师资格终身制的打破不能完全依赖于教师资格定期注册制度，还与教师资格考试、教师聘任等管理机制密切相关。因此，在完善注册制度的同时，也应使其与相关制度相配套。第一，扩大注册范围，提升注册级别。一方面，扩大申请教师资格定期注册的对象范围，普通中小学、中等职业学校和幼儿园的所有在岗教师都应申请教师资格定期注册，即民办中小学教师、在岗不在编的教师都应被纳入注册范围。另一方面，由于目前的教师资格定期注册工作由国家教育行政部门主管，具体是由县级以上教育行政部门负责组织、管理、监督和实施，有可能导致各地不重视教师资格注册工作，同时还可能导致各地注册结果不具有通用性，不便于教师的正常流动。因此，应提升注册工作的级别，最好是同教师资格考试一样，实行全国统一注册。第二，加强对教师资格定期注册制度的管理。为保证教师资格定期注册的真实性和有效性，应加强对教师资格定期注册制度的管理，可实行“连带责任制”。“连带责任制”主要分为以下两种情形：其一，学校中凡为申请资格注册的人员提供虚假证明材料者，都应受到处罚。其二，注册机构的工作人员，如果出现了徇私舞弊、弄虚作假的情况，也应该受到处罚。第三，将定期注册制度与教师聘用制度相关联。由于《暂行办法》规定“中小学教师资格实行5年一周期的定期注册”，即教师注册合格到5年后才需再次注册，意味着在每两次注册期间的5年时间里，缺乏对教师资格的审查。因此，对教师资格可实行弹性管理，做到“定期注册、动态注销”，即将注册制度与对教师的日常管理紧密相连，教师凡在职业道德等方面出现问题时，都应该立即注销其资格，此时主管部门就应解除其聘用关系，以保证教师资格定期注册制度的即时有效性。

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