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　　中央根据这几年特别是十六大以来国内外形势的发展变化，以及农业和农村发展形势的变化，对全党和各个有关部门提出了要求，为当前和今后一段时间内怎么去解决好“三农”问题，指出了基本的方向。在这次中央农村工作会议上，把这些内容概括为五个“作为”。

　　第一，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求。党的十七届三中全会明确指出，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。中国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这次中央农村工作会议再次强调这一要求，就是要进一步统一全党全社会对农业和农村发展在全面建设小康社会这个全局中重要性的认识，明确坚持“以工促农、以城带乡”的方针，为农业和农村发展提供条件。

　　第二，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容。城乡差距，除了收入差距外，当前农业和农村经济形势与“三农”面临的挑战更大的差距还体现在公共服务方面。所以，这次中央农村工作会议把提高农村教育卫生文化事业发展水平、提高农村社会保障水平、加强农村水电路气房建设等民生问题放到了重要位置。

　　第三，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措。只有农村的需求扩大了，中国内需的潜力才能真正释放出来。2009年，中国不少地方农村社会消费品零售额的增长速度高于城市，这是多年来没有的。这也表明，中央采取的一系列扩大内需的措施在农村确实是见效的。今后，要继续将扩大农村需求作为促进经济增长的重要抓手。

　　第四，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务。在中国，相对而言，农业是国民经济各个部门中最薄弱的环节。由于基础设施落后、技术装备水平低，中国农业抵抗自然灾害的能力薄弱，劳动生产率和经济效益都比较低。此外，农业污染排放严重，化肥、农药不合理使用比较普遍。推进现代农业建设，会对整个国家经济发展方式的转变起到重要作用。

　　第五，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。加快农业和农村发展与推进城镇化，不仅仅是中国这次应对金融危机的一个重要切入点，而且将是中国长期具备而发达国家所不具备的优势，这里扩大内需的空间非常大。

　　以上这五句话，实际上是根据党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的，不仅是2010年，而且是今后一个时期都要坚持的。

　　三、“三农”面临的三大挑战

　　当前和今后相当长的一段时间，我们始终面临着也必须处理好农业和农村的三大问题。

　　（一）农产品供给

　　确保粮食等主要农产品的供给是中国这样的人口大国必须依靠自己力量解决的问题。影响中国农产品供给的因素非常多，关键有以下几个方面：一是农民的生产积极性。农产品供给，看起来是生产力问题，但实际上首先是生产者积极性问题，这一条中央很早就认识到了。改革前，耕地面积比现在多，但那时候粮食不够吃。现在还是这些地，改革了一下体制就能增产这么多粮食，2009年达到10616亿斤。所以，只要生产者有了积极性，中国农业的生产潜力是很大的。1998年的时候中国粮食产量达到了10246亿斤，但到2003年降低为8614亿斤，满足不了需求。怎么办？2004年中央“一号文件”提出，千方百计促进农民增加收入。

　　种粮的农民没有积极性怎么可能让他们多打粮呢？通过降低农业税税率、对种粮农民实行直接补贴、实行最低收购价制度，一下子把农民的积极性调动起来了，一年增产了775亿斤粮食，是中国历史上增产最多的。所以，这个关系要把握好，如果农民没有积极性，就很难保证农产品的供给。

　　二是耕地面积。由于人口、资源、环境等压力，农产品供给压力将长期存在。中国的土地就是这么多，2010年土地形势可能会非常严峻。这里有两个问题。第一，第二次全国土地详查的结果表明，耕地的账面面积可能有所增加，有些人就会认为没必要死守18亿亩。但大家都知道，账面数字的增加没什么实际意义，因为地都已经用在那里了，产能一点都没有增加。所以，这个问题必须讲清楚。第二，城市房价高企。有一种说法认为，就因为要死守18亿亩地，才导致供地不足、房价高，因此，要增加建设用地供给量。2009年底中央经济工作会议明确提出，2010年要加快推进城镇化，一些地方就会依此为据要求增加建设用地，这种简单的逻辑推理将会对中国农业的产能产生很不利的影响。对于耕地保护面临的严峻形势，大家一定要看到。

　　事实上，中国的耕地面积远远不够。2009年，中国耕地面积是18.26亿亩，播种面积是23.5亿亩，其中，粮食播种面积不低于16亿亩。现在采取的各种各样措施，就是围绕着用经济杠杆引导农民能当前农业和农村经济形势与“三农”面临的挑战种上16亿亩的粮食，否则就打不出1万亿斤粮食，就满足不了需求。拿补贴来说，2009年四项补贴是1230.8亿元，还不算用于最低收购价的支出。从2003年粮食播种面积的最低水平14.91亿亩恢复到16亿亩，花了六年时间。除了16亿亩粮食播种面积，还剩下7.5亿亩播种面积，蔬菜、油料、棉花、糖料大约分别占用了2.7亿亩、2亿亩、8000万亩、4000万亩。在现在的耕地利用结构下，有些农产品是供不应求的。2009年，中国进口4255万吨大豆、816万吨食用植物油，按照国内目前的生产水平估算，仅这两个品种中国就至少相当于在境外用了其他国家5.6亿亩以上的播种面积。国际市场一旦波动，这些进口产品的价格就会控制不住。而且进口农产品，还要考虑复杂的国际关系问题。中国耕地后备资源非常有限，而且位置还很边远，条件很差，很难大规模开垦。在这样的背景下，必须倍加珍惜耕地。

　　三是基础设施条件。农业自然资源很难增加，只能靠增加投入来替代资源。怎么下决心把农业基础设施搞好，尤其是把农田水利设施搞好，是中国农业面临的大问题。有没有水，水利条件好不好，情况大不一样。很多水利设施，不仅多年来没有新的发展，而且不断在老化失修。过去这十年，“大水利”搞得很好，洪涝灾害明显减少，但由于没有相应的机制，小型农田水利就很成问题了。

　　税费改革之前，农田水利建设主要是靠农民投工投劳，1999年农民冬春农田水利建设投工投劳达到120亿多个工日，而2008年只有27亿个。一个工日多少钱？再便宜也要10元，那就相当于减少投入1000亿元，如果按照打工的标准一个工日50～60元算，那就不得了。一年减少这么多投入，连续十年，这就是大问题。这几年财政专项采取了多种多样的办法，例如设立“小农水”的补助、设立“一事一议”财政奖补制度等，但总体来看，能够解决的问题还有限，迫切需要大的制度创新。

　　四是技术进步。这几年，中国农业技术进步也是很大的，但是，中国的种业落后，这是一个“软肋”。现在外商不仅占有了瓜果蔬菜、鲜花苗木种子市场的很大份额，而且已经开始进入到中国大田粮食作物的种子市场。中国种子企业前20名的销售额加在一起仅相当于美国孟山都公司的20%多一点。当然，不是说不让外资种业公司进入中国，但问题是，如果中国没有自己的具备自主创新能力的种子产业，那就将是中国农业发展的一大隐忧。

　　（二）农业基本经营制度

　　农业基本经营制度是农村基本经济社会制度和政治制度的基石，也是农业持久发展和农村社会稳定的基础。农业基本经营制度的稳定，对中国这个农业人口众多的国家非常重要。这些年来，伴随城镇化的加快，村庄空心化、农民老龄化、农业副业化的现象很明显，从而对农业基本经营制度直接或者间接地产生了影响。中央一直高度关注在工业化、城镇化推进过程中，如何保持农村基本经济社会制度的稳定。

　　近年来，一些地方进行的“改革”、“试点”、“创新”，对这个制度的稳定产生了明显影响。对这一现象，需要进一步思考和研究。有些地方为扩大经营规模，把土地都流转给了企业，以提高农业的效益。农民如果不愿意出去打工，就给企业当雇工。这种做法实际上就是用企业去替代农户，更换农业经营主体。其长远影响到底是什么，是需要考虑的。在一些地方，为腾出土地指标用于城镇建设，大规模拆农民住宅、合并村庄。有的同志认为，这两种做法既发展了现代农业，又建设了新农村，还解决了城镇建设用地指标，何乐而不为？因此，不少地方的政府对此积极性很高。

　　以发展经济为中心没有错，发展是第一要务也没有错，发展是硬道理更没有错。但是，这里面有很多问题，不能简化到什么现象、什么问题都只以经济的眼光去看、都以效率为标准去衡量，因为社会发展毕竟除了经济增长外，还有很多问题要考虑。土地制度绝不是一个简单的经济制度问题，它涉及农村社会结构乃至政治制度。所以，改变农村土地制度，一定也会连带改变农村社会结构和当前农业和农村经济形势与“三农”面临的挑战政治制度。如果农村土地效率怎么高就怎么用，哪里效率高就让它往哪里配置，那就把非常复杂的农村经济、社会、政治问题简单化了。至少在东亚或者农业人口多的国家，都不会这么做。

　　农民的土地承包经营权和宅基地的使用权，都来自他作为集体经济组织成员的成员权。农村土地管理制度的改革，必须考虑到三大基本问题：一是坚持土地的用途管制以保护农地，二是完善农村集体组织以稳定农村的社会结构和政治体制，三是有利于农户作为农业经营主体地位的发挥。现在的制度显然并不是已经完美无缺，确实需要进一步深化改革，但改革一定要考虑一些最基本的东西，把改革的路径和目标搞清楚，否则就可能导致最终的结果与最初的设计南辕北辙。

　　（三）协调推进城镇化和新农村建设

　　目前，关于如何推进城镇化的争议不小，但以下几个问题必须明确：一是城镇化与新农村建设的关系问题。有的同志认为，美日欧等国家的现在就是中国的未来，中国应当以城市化为中心任务解决农村发展问题。但是，这一看法可能过于简单。据测算，2020年，中国人口将达到14.49亿，城镇化率为55%，乡村人口还会在6.5亿以上。中国人口太多，达到美日欧的城市化水平是很遥远的事情。在相当长的历史时期中，中国仍将有大量人口在农村生活。因此，中国一定要把城镇化和新农村建设作为双轮驱动，并行不悖地推进。