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　　三是城乡分割的管理制度。为了加快城镇化进程，近年来我国不断改革户籍管理制度和城镇教育、医疗、养老、住房等社会保障制度，但大中城市仍然对农民进城落户设置了较高门槛，再加上生活成本较高，大部分进城务工农民难以在城市落户。尽管已经有大约1.6亿农村劳动力外出务工，但其中有相当比例的农民仍然不愿意放弃农村的土地，长期流转土地的意愿不强，影响了新型农业经营主体土地经营规模的扩大。

　　四是政府支持政策不足。2004年以来，在“以工补农、以城带乡”和“多予、少取、放活”基本方针的指导下，我国财政支农资金快速增加。但大多数支持政策主要用于民生事业、农村基础设施建设和对传统农户的支持，国家对新型经营主体缺乏有效的支持政策。特别是一些规模较小的专业合作社和龙头企业，很难得到项目和资金的扶持。各项支农政策还存在脱节现象，政策之间缺乏配套性和衔接性。政策落实效率还不高，政策实施成本较高，许多政策具有明显的时滞性。

　　四、培育新型农业经营主体需要处理好的几个关系

　　我国有着人多地少的特殊国情，各地资源要素稟赋、经济社会条件不尽相同，甚至差别较大；不同新型经营主体之间发展的条件、能力和速度不同，各自的需求也不同。因此，培育新型农业经营主体要立足于基本国情，考虑到区域差异，处理好各种关系，以促进各类主体的协调、健康、稳定发展。

　　(一）新型农业经营主体和传统农户的关系

　　新型农业经营主体是在农户承包经营的基础上发展起来的。在未来一个较长的时期内，农户在农业经营主体中占多数的格局不会改变，新型经营主体蓬勃发展的趋势也不会改变。在此过程中，处理好发展新型经营主体和扶持传统农户的关系，对于二者协调发展非常重要。对此，需要把握两点：1是大量的传统农户会长期存在。

　　一方面，家庭承包经营是我国农村基本经营制度的基础，传统农户是农业基本经营单位。对大部分中老年农民来说，农业不仅是一种生产方式，还是一种生活方式。尽管农业经营收入在家庭收入中的比重可能大幅下降，但他们中相当比例的人仍然会坚持从事农业生产。曰本、韩国的发展历程充分证明了这一点。因此，不能因为强调发展新型农业经营主体，就试图以新型农业经营主体完全取代传统农户，这是一个误区。另一方面，这些小规模农户存在先天不足，抗御自然风险和市场风险的能力较弱，而且在我国农业市场化程度日益加深、农业兼业化和农民老龄化趋势不断加快的过程中，传统农户的弱势和不足表现得更加明显。在支持新型农业经营主体的同时，也要大力扶持传统农户，这不仅是发展农村经济、全面建成小康社会的需要，而且是稳定农村大局、加快构建和谐社会的需要。二是培育新型经营主体和扶持传统农户是相辅相成的。新型经营主体与传统农户不同，前者主要是商品化生产，后者主要是自给性生产。两者尽管有一定的竞争关系，但更有相互促进的关系。新型主体发展，尤其是龙头企业、合作社，可以对传统农户提供生产各环节的服务，推动传统农户生产方式的转变。与此同时，传统农户也可以为合作社、龙头企业提供原料，成为其第_车间。在扶持政策上，对传统农户和新型经营主体要并重，不可偏废。

　　(二）家庭农场、农民合作社和龙头企业之间的关系

　　各类新型农业经营主体并不存在优劣、高低之分。不同类型的经营主体，在农业生产发展实践中承担的角色不同，定位不同。要针对各类主体的不同特点，发挥各自的比较优势，努力形成各类主体间合作与联合的组织形态。家庭农场作为_个经营性质较为综合的经济体，出于效率和效益考虑，可能将一些生产性服务外包给特定组织如专业合作社；在农地租赁方面也可能借助于农民合作社，以避免面对分散农户的高昂交易成本，或直接从农民土地合作社租入土地。随着合作的深入，一些家庭农场可为合作社成员，例如目前法国约有75%的农场主是合作社成员。类似地，龙头企业为了降低与农户的交易成本，也可能加入某个合作社或直接领办合作社，这在各地都有经验可循。即使不加入合作社，家庭农场、龙头企业和农民合作社之间也可能由于产品或服务的交易而产生经济合作关系。在实践中，不能厚此薄彼，片面认为其中一种模式好，如果盲目发展单一经营主体，结果可能违背市场规律，事倍功半。

　　(三）发展规模经营和提高土地产出率之间的关系

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