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　　【摘 要】 街头官僚是指处于基层一线，并直接为广大公民办事的公务人员。其自由裁量权行使逻辑表现在四个方面，即选择执行、动力不足、规则依赖和一线弃权。其自由裁量权规范路径有三条，即从司法审查角度来实现对街头官僚自由裁量权的控制、通过设定裁量基准实现对行政自由裁量权的控制和加强道德伦理对街头官僚自由裁量权的控制。 

　　【关键词】 街头官僚 自由裁量权 行使逻辑 规范路径 

　　【作者简介】 霍达，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理理论与实践。 

　　【中图分类号】 D630.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）03-0014-02 

　　街头官僚的自由裁量权是一种非常微观的行政权力，它是在法律基础框架内根据自己的主观判断来行使的一种权力，也是街头官僚在决定供给利益和采取惩罚时必不可少的行政执行工具。研究街头官僚自由裁量权的行使逻辑与规范路径，对于基层公共服务水平的提升，对于基层政府形象的改善，以及对于政府公信力的提高与和谐的基层行政关系的建立，都是不无裨益的。 

　　一、街头官僚及其自由裁量权概念的界定 

　　首先提出“街头官僚”这一概念的是美国学者李普斯基（Lipsky）。在李普斯基看来，街头官僚是处于基层一线，并且与广大公民直接接触的公务人员。街头官僚典型的构成人员主要有公办学校教师、一线警务人员、社区工作人员、税务人员以及在公共福利一线工作的公职人员。从政府雇佣的人员结构来看，街头官僚占有重大比例。随着福利国家的推进，越来越多的公共资金被其掌控。这些人员的一举一动直接影响到广大公民的福利水平。 

　　按照街头官僚理论，普通公民需要得到一定的公共产品与服务，但又不能直接通过一己之力得到，往往需要有其他人代为做出决定。但是公共产品与服务提供的过程中，不可避免地存在着个人的判断。人的判断所产生的相应作用是难以被规划的，也从来没有被机器所取代过。所以，必须配置给街头官僚自由裁量权。街头官僚在此层面上，无疑是行使决策权的决策者。北大核心期刊街头官僚在具体的政治生活中发挥着重要的政治作用，他们在具体公共物品和公共服务的配置过程中发挥重要作用。自由裁量权，以及在自由裁量权基础之上形成的政策创制能力，是街头官僚理论论述的核心问题。 

　　依照街头官僚理论的逻辑，自由裁量权主要是指公务人员在既定法律法规框架之下，处理各种公务活动所享有的依照自身主观判断，来酌情解决问题和完成任务的权力。简言之，就是在一定条件之下所享有的自由选择的权力。街头官僚理论认为，街头官僚比较其他组织中的中低级职员来讲，往往具有更大的自由裁量权。街头官僚在决定将利益提供给谁，或者将处罚向谁做出时，是有很大的自由裁量空间的。正因为街头官僚拥有较大的自由裁量权，他们常常能够更好地处置自身的工作环境，让自身处在更加有利的安全环境之中。 

　　街头官僚在实际操作层面具有相当的政策创制能力。政治家和高级管理者所创制的政策，要落实到具体的操作层面，实际上很大程度都仰仗街头官僚。街头官僚虽然在等级明晰的官僚体系中地位处在基层底端，总体上来说显得权力小且地位低，但却占据着政府机构人数的绝大部分;与各级政府机关坐在办公室决策的领导不同，街头官僚是和公民互动最为频繁、最为密切的公务员群体，他们往往都是工作在充满风险和不确定性的“街道”层面，经常与公民“面对面”打交道。伴随着福利国家在理念和实际操作层面的确立，许多公共福利控制在街头管理层面，街头官僚具有合法的权力来直接制裁和奖励公民，如开出罚单和审批福利。这种制裁和奖励过程是与公民当面交割的，不需要走繁琐的程序，更没有复杂的分析、综合和比较。可以看出，街头官僚的日常工作构成了政府公共政策的直接产出，其行为态度、办事作风、执法能力主导着公众对政府形象的直观评价;同时，层出不穷的街头官僚滥用权力行为、官民冲突事件以及“上有政策，下有对策”等问题，导致舆论将街头官僚推向了广大公民的中心议题。 

　　二、街头官僚自由裁量权的行使逻辑分析 

　　行政自由裁量行为是街头官僚的职业特性决定的。街头官僚自由裁量权的行使逻辑主要表现在四个方面： 

　　一是选择执行。随着社会经济的发展，公众对公共产品的需求日益增加。但公共资源有限，无法完全匹配公众需求，导致街头官僚陷入有效回应困境。同时，由于上级的政策目标往往模糊不清甚至互相冲突，街头官僚往往只能在既定的法律法规框架之内，结合个人的经验技能等，从自身的价值理念出发来排定价值位序。据此，街头官僚在决策过程中，往往会从自身利益出发而选择性执行政策，对那些费力不讨好、毫无利益的工作则消极应对甚至硬性抵抗，导致公共服务价值取向偏离。 

　　二是动力不足。街头官僚处于权力运行的末端且数量庞大，而提供给基层人员晋升的职位却相对稀少，大部分基层公务员的待遇往往维持在较低水平，致使其在日常管理工作中动力不足。据统计，我国普通公务员只有4.4%的可能从科员晋升为县处级领导干部，要从县处级干部晋升为厅局级干部，其比例更低，只有1%左右。近六成的基层公务员从事的都是常规化、重复化和程序化的一般事务，要取得非凡的成绩来获得升迁机会是很难的。缺乏职务晋升空间，致使很多基层公务员丧失工作激情和动力——即使其拥有一定自由裁量权，也宁愿选择安于现状。 

　　三是规则依赖。十八届四中全会以依法治国为主题，预示着街头官僚会面临越来越多的法治约束。在正面激励不够的情况下，不当行为还会招来麻烦，街头官僚出于保护自己的想法，常常会选择照章办事。因为“对程序的依赖是公务员逃避责任的一种方法。当发生错误的时候，他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的。”这往往导致所谓的以“规则为本”。此外，立法者的有限理性往往造成法律规则不可能纳入所有可能出现的问题，在法律规则缺位的领域，对规则的依赖束缚了街头官僚自由裁量权的行使，成为街头官僚规避责任的挡箭牌。而那些真正需要积极回应的公共需求往往会排除在“规则依赖”之外。

　　四是一线弃权。街头官僚工作在一线，更容易面临复杂且不确定的情况。就交通部门道路运管人员来说，在《中华人民共和国道路运输》中明确规定，“道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。”而“道路运输相关经营场所”和“客货集散地”往往都是突发事件的潜在区域，其工作压力不言而喻。不可测的对象群体以及复杂多变的“街头”场景致使街头官僚从理性视角出发，采取巧妙的方式规避“一线”风险，造成“一线弃权”。此外，一些街头官僚利用信息的不对等，游走于上级与民众之间，放弃一线任务的情况比比皆是。