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　　摘要城市的和谐发展要求对城市乞讨进行有效管理，在维护乞讨者合法权益的同时也应该要求其承担其相应的义务遵守相应的法律规范。解决乞讨的根本途径是经济全面发展，然而当下我们更需要面对的是救助资源的合理利用、城市秩序的有效维护以及公民同情心理的不可欺骗。由此，加强对乞讨者的管理，杜绝欺诈乞讨、职业乞讨理应成为这一问题的重点。

　　关键词城市乞讨社会秩序法律治理

　　作者简介：栾超，南京工业大学宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：行政法学。

　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-076-02

　　城市乞讨者在传统视角里属于社会弱势群体。为更合理的治理城市乞讨，构建和谐社会，2003年国务院废止原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》并实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。然而伴随着经济的发展与社会的进步，贫富差距日益凸显，“乞讨”这一古老的现象滋生了新的含义。

　　一、城市乞讨乱象的现状

　　在当前经济发展的背景下，社会物质财富的日益充足为城市乞讨者提供了获得丰盛回报的可能，且远超其付出的价值，这就促成乞讨职业化、“集团化”以及向大城市集中的发展倾向。组织残疾人以及儿童进行乞讨可依照刑法进行定罪，而其他形式的乞讨以及数量众多的流浪乞讨人员豍则成为城市治安管理的难题之一。

　　在本文撰写之前，笔者通过“问卷星”对城市乞讨问题进行了问卷调查。调查表明，约75.4%的投票者认为城市乞讨人员数量过多，72.1%遇到过强行乞讨的情况，96.7%认为城市乞讨存在欺骗现象。

　　二、城市乞讨管理中的问题以及原因分析

　　2003年实施《救助管理办法》的目的是对城市流浪乞讨人员实施救助以保障其基本生活，并避免原《收容遣送办法》中对人权的忽视。具有自愿求助原则的新办法实施后，城市乞讨人员数量不但没有下降，而近十年城市乞讨在经济因素刺激下又出现了新的情况。

　　（一）乞讨人员对救助站的“视而不见”

　　相较于1982年实施的《收容遣送办法》，《救助管理办法》规定了自愿求助的原则，救助站无权对城市乞讨人员进行强制收容遣送，而大部分乞讨人员宁愿睡街头也不愿进救助站。豎究其原因，第一，城市乞讨者，尤其是在经济发展比较好的城市中的乞讨者，通过乞讨可以获得不错的“收入”，通过收益函数豏以及现实状况可以得到证明，进入救助站意味着他们不能进行乞讨，也就失去了“收入”。第二，救助站的临时救助性意味着不可能真正解决乞讨者的问题。救助站最终是将乞讨者遣送回乡，而回到贫困落后的地区则意味着失去乞讨“收入”以及基本生计的难以维持。因而，即使救助站积极主动救助也不可能阻止城市乞讨这一现象的产生。

　　以南京和烟台两个城市为例。在来自两地的回收问卷中，城市乞讨者大都分布于学校附近、城市经济圈以及公共交通地带，三者的比重分别高达23.0%、78.7%、68.9%，而乞讨人员分布于城市偏远地区的比例仅占3.3%。豐同时通过对比发现，城市乞讨者大多聚集于经济状况较好地区的人口流动量较大的场所。以南京新街口地铁站为例。调查表明，南京市民对于城市乞讨行为的施舍概率为32.7%，平均施舍金额为2元，南京新街口地铁站日均人口流动量为10.6万人次，豑乞讨收益函数中的m€譚即为10.6万人次，r为0.327，p为2元/人次，通过计算可以得出一天的乞讨收益I为6.9324万元。

　　（二）城市乞讨者身份难以甄别

　　《救助管理办法》第六条规定“向救助站求助的流浪乞讨人员，应当如实提供本人的姓名等基本情况……”，民政部颁布的《救助管理办法实施细则》中规定救助站对拒不如实提供个人情况的主动求助者将不予救助。然而救助站并没有核实调查的权力，在实际操作中也缺乏相关部门的协助，这就增加了救助站对前来求助的城市乞讨者身份鉴别的难度。在实际工作中，这就极有可能造成救助资源的浪费，也为某些并不符合救助条件的人通过欺骗工作人员的方式索取救助提供了可能。

　　（三）“二次流浪”难以遏制

　　救助站的临时救助性质决定了救助的临时性，通过救助之后，乞讨人员最终会被送回流出地。这就出现了两个问题：一是乞讨人员是否愿意返乡；二是流出地是否能真正的解决乞讨人员的问题。城市乞讨人员大都来自经济欠发达的偏远地区，其在当地大都无法维持生计，通过在大城市中乞讨以维持生计。返乡意味着生计难以维持，二次流浪在所难免。

　　三、加强城市乞讨管理的法律思考

　　在欧美国家乃至我国香港地区等社会保障相对完善的地区，城市乞讨的存在意味着其与社会保障体系的完善程度并无直接关系。在无法解决流出地经济发展滞后的现实状况下，我们应该考虑如何通过救助站以及相关部门的工作来保证救助资源的有效利用。与此同时，我们也不应该忽略城市乞讨对城市秩序带来的负面影响。

　　（一）加强城市乞讨者身份的登记与核实

　　《救助管理办法》及其实施细则中规定求助人员应当提供真实姓名等基本情况，却没有赋予救助机构核实调查的权力。针对这种情况，救助站应当对主动求助的乞讨人员进行身份登记并建立网上档案，以避免乞讨人员异地流动为救助工作带来的不便，也有利于掌握求助人员的真实信息。民政部2005年就开始着手建立流浪乞讨人员救助管理信息系统，基本实现了全国范围内联网。其次，公安部门与城管部门应当对辖区内城市流浪乞讨人员进行身份的核实登记，并由各地民政部门负责核实其真实性、由救助站进行网上档案的建立与完善。此举并不是强制要求城市流浪乞讨人员向救助站求助，因而并不违背《救助管理办法》中的自愿求助原则。

　　通过对全部流浪乞讨人员的身份信息进行登记建档，利用全国流浪乞讨人员救助管理信息系统进行资料信息的有效管理，可以最大程度的实现有效救助。职业乞讨人员与集团乞讨人员身份同样可以依赖于全国流浪乞讨人员救助管理信息系统中流浪乞讨人员档案加以甄别与确认。