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　　二、农村集体建设用地流转的制约瓶颈
　　十七届三中全会以来，中央制定了一系列旨在促进农村集体建设用地流转的政策措施，各地政府在试点实践中也出台了行之有效的地方法规政策，为进一步规范和推进农村集体建设用地流转起到了积极的作用。但是，各地在开展农村集体建设用地流转试点实践中，屡碰"制度瓶颈"，制约了农村集体建设用地有序流转。
　　一是现行法律依据缺乏。我国现行法律规定是严格限制农村集体建设用地流转的。《土地管理法》第43条规定，"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，……"；第63条规定"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，……"，这些条款显然限制了农村集体建设用地的流转。但在现实中，农村集体建设用地流转的"隐形市场"已普遍存在，主要形式有：村民在宅基地上修建房屋用于出租，或与他人联建，或以村集体的名义建设出租；城郊农村在新农村建设中，将作为宅基地置换给本村村民房屋，卖给城市居民搞房地产开发等，这些行为均没有法律依据，它反映出我国农村集体建设用地流转法律规范的滞后，已经受到市场经济的挑战。由于农村集体建设用地流转缺乏法律依据，面临诸多"制度瓶颈"，使得地方层面的试点实践难以达到预期效果。
　　二是土地确权难度大。各地试点实践表明，农村集体土地确权发证，是农村集体建设用地流转制度顺利实施的基础和前提。尽管《土地管理法》第10条对农村集体土地产权作出了明确规定，农村集体所有土地的归属是清晰的。但实践中，农村集体建设用地流转中产权界定很不清楚。由于我国经济社会发展经历了不同历史时期，农村集体土地取得形式多样，各地情况差别也很大。村庄、集体和私营企业等用地随意圈占，大多数没有履行法律手续，因而造成当前农村集体土地确权难度很大。
　　三是配套法规不健全。一些地方的金融机构拒绝为农村集体建设用地设置抵押，大型国有企业、上市公司和外资企业也不愿意使用农村集体建设用地，这说明农村集体建设用地要获得与国有土地同等权利，不仅要修改土地管理方面的法规，还要修改金融、税收、财政等配套法规政策。现行法律对农村集体建设用地流转的用途管制、建设用地数量、流转行为的监督检查和农民参与流转决策等也没有作出具体规定，也造成了农村集体建设用地流转无序，缺乏可操作性的流程。
　　三、规范农村集体建设用地流转的建议
　　（一）完善农村集体土地产权体系。加快推进农村集体建设用地所有权及使用权的确权、登记和颁证工作，对农村宅基地和村庄整理所节约的土地，允许按规定调剂确权为集体经营性建设用地，这是流转交易的基础和前提。同时，创新农村集体经济组织形式，探索将农村集体经济组织改造成股份制经济组织，以现有集体经济组织成员或家庭为单位，将农民集体土地财产权及其他集体财产权，以股份的形式量化到农民家庭或个人，建立科学合理的治理结构，进行合理的经营和管理，有效保障农民作为集体经济组织成员的权益。
　　（二）实行农村集体土地的用途管制。土地用途管制是为了保护土地资源和耕地，国家以治理者身份对土地采取保护性措施而行使的一项治理职能。流转的集体建设用地可以兴办各类工商企业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅等。取得集体建设用地使用权的单位和个人，应当按照建设用地批准文件规定的用途使用土地，不得随意改变。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地使用权，不得用于商品房地产开发，严禁小产权房建设。同时，必须加强土地利用规划，发挥规划的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农用地转用的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。
　　（三）出台集体建设用地流转配套制度。加快建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制、收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策；建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全农村集体建设用地使用权价格评估体系；建立农村集体建设用地使用权基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度；建立健全农村集体建设用地使用权置换机制，切实解决"一户多宅"、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。
　　（四）健全土地管理执法监督网络。在集体建设用地流转中应切实加大土地管理执法网络建设，建立健全执法网络体系，充实完善一支政治素质好、业务能力强、力量充足的执法监察队伍，切实做到服务第一，依法行政，有效管理，及时发现、制止和查处农村土地违法行为，确保集体建设用地管理工作稳步推进。
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