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　　（二）创制义务条款

　　表现为以下几种情况：（1）地方性法规在上位法未规定的情况下，创制法律义务，如《北京市消防条例》针对高层建筑、地下空间、公共交通工具创制了消防义务;《甘肃省消防条例》创制了古建筑、纪念建筑、博物馆、文物收藏单位、宗教活动场所的消防安全义务。（2）在上位法已经规定的情况下，地方性法规增加义务规定，如《浙江省消防条例》第14条规定：“消防安全重点单位除应当履行消防法第17条和本条例第13条规定的职责外，还应当履行下列消防安全职责：（一）落实职工岗位消防安全责任，定期开展防火检查;（二）将每日防火巡查记录存档，期限不得少于一年……”（3）扩大上位法设定许可的范围。如广东省在《消防法》设定许可的基础上，将“地下单体建筑和建筑高度超过五十米的居住建筑建设工程”纳入建筑消防设计许可的范围，湖南省则将“一千平方米以上的地下单体建筑（车库除外）”、“建筑高度超过一百米的居住建筑建设工程”纳入许可范围。（4）上位法为指引性规定，地方性法规规定为义务。如《消防法》规定鼓励、引导公众聚集场所等投保火灾公众责任保险，而陕西、广东等13个省级地方性法规将其规定为强制保险。

　　（三）创制责任条款

　　表现为以下几种情况：（1）上位法规定了义务但未设定处罚，地方性法规创设处罚。如《消防法》规定了物业服务企业的消防安全义务，但未设定处罚，而北京、山东、广东等多个省级地方性法规创制了处罚条款。（2）扩大上位法规定处罚的主体范围，如《江苏省消防条例》第58条规定：“违反规定使用明火和产生烟火的物品的，对单位处三千元以上三万元以下罚款;对个人依照《中华人民共和国消防法》的规定处罚。”（3）在上位法规定基础上增加处罚。如《消防法》就消防安全重点单位违反消防义务行为规定了警告处罚，而《江西省消防条例》在此基础上增设了罚款处罚。

　　上述省级地方性法规，虽然有的名称为“消防条例”，有的为“实施《消防法》办法”，但从立法本身来看，均属于实施性地方法规。在立法内容上，除了对上位法规定进行细化的执行性条款外，结合本地区实际创制权力、义务和责任的条款占据了不少的比例，这些创制条款可以分为两类：一类是上位法未规定，地方性法规新增的条款;另一类则是在上位法规定基础上的变通规定。那么，就创制性条款而言，它的形成有着什么样的治理需求和社会需求，如何保障地方立法创制空间？这是本文尝试回答的问题。 

　　三、地方性法规创制性条款的形成机理

　　实施性地方性法规虽然名曰“实施性”，主要目的在于将法律、行政法规的规定结合本地实际进行具体化，但同时作为地方权力机关的立法活动，也承担创制权利义务完善本地区依法治理的职责。

　　（一）地方治理的重大而迫切的需求

　　国情是一国立法必须考虑的首要问题，从完成公共任务和行政目的的角度来审视，我国各省级地区之间存在较大的经济社会发展差异，决定了对存有差异的各地事务进行调整和规范的最佳方式是各个地方国家机关立法，而不是中央国家机关事无巨细地涉足其中。中央立法客观上需要均衡各地发展不平衡的实际，其法律规范只能设定具有全国统一规范可行性的事项，在体现原则性和概括性的同时，难以反映全国各地不同的需求，而地方性法规则更了解本地实际情况，通过创制性条款能够实现因地制宜，有效弥补中央立法在地区发展不平衡问题上的不足。以上述特定场所消防安全义务规定为例，各地需要结合本地重点火灾隐患的形势和特点，在《消防法》的一般规定之外，有针对性地创设消防安全义务，如北京等经济发达、人员密集的大型城市，其消防地方立法迫切需要针对高层建筑、地下空间等人员密集的重点场所和区域设定特别法律义务;而西部地区，如青海、宁夏等则需要重点确保存在严重火灾隐患的农村、牧区消防安全;再如贵州、云南等省，需要重点针对民族文化村寨的消防安全创设法律规范。

　　（二）法律、行政法规无法及时回应前沿问题和地域特殊需求

　　从成文法法律规范本身出发，法律的具体规定往往是立法当时的现实情况的反映，具有滞后性，在某些领域更无法及时适应实践的需要，比较容易因形势的发展而过时。尤其是在世界科技和信息化突飞猛进、国内深化改革全面推进的当下，如果一概要求地方立法限定于法律、行政法规的规定之内，往往会导致地方立法不符合实际工作需要，某种意义上出现“立法不作为”的现象，比如，《消防法》第9条规定：“建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。”这一法律规定未授权地方立法可以规定高于国家标准的工程建设消防技术标准。但法学研究从地方消防工作实践来看，大城市尤其是北、上、广等特大城市，超高层建筑、大型石油化工企业、综合交通枢纽、人员密集场所、地下公共建筑数量多，大量的新型建筑和消防材料以及新的工程技术应用于建筑工程领域，发生重特大火灾事故的风险高，基于全国层面制定的消防标准难以满足上述地区的特殊需要。对此，国务院制定了《关于加强和改进消防工作的意见》（国发[2011]46号），规定“直辖市、省会市、副省级市和其他大城市要从建设工程防火设计、公共消防设施建设、隐患排查整治、灭火救援等方面制定并执行更加严格的消防安全标准。”国务院的规范性文件要求部分城市自行制定和执行高于国家标准的地方标准，出发点是确保城市公共安全。但也造成了权限合法性的争议，同时这一问题也反映出上述国家法律规范对于社会发展与治理实践未能给予及时的回应，我们需要更加灵活地运用地方性法规解决地方的治理需求。