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　　摘 要：秦巴山片区集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体，内部差异大、致贫因素复杂，是涉及省份最多的连片特困地区，扶贫开发难度极大。开发性金融作为政府与市场的桥梁，具有服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，在扶贫开发方面具有成功经验。本文剖析了秦巴山片区扶贫现状及存在的问题，总结了开发性金融的特征和成功实践，认为以开发性金融为主导，运用开发性金融手段和方法，是助推秦巴山片区扶贫开发的有效途径。 

　　关键词：秦巴山集中连片特困区；开发性金融；扶贫 

　　一、秦巴山片区扶贫开发现状 

　　（一）概况 

　　秦巴山集中连片特殊困难地区（本文称秦巴山片区）包括河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省市的80 个县（市、区），国土总面积为22.5万平方公里，总人口3765万人，其中乡村人口3051.5万人，少数民族人口56.3万人，城镇化率18.95%。该区西起青藏高原东缘，东至华北平原西南部，跨秦岭、大巴山，地貌类型以山地丘陵为主，间有汉中、安康、商丹和徽成等盆地。地跨长江、黄河、淮河三大流域，是淮河、汉江、丹江、洛河等河流的发源地，水系发达，径流资源丰富，森林覆盖率达53%，是国家重要的生物多样性和水源涵养生态功能区。矿产资源品种多样，天然气蕴藏量大。旅游资源丰富，极具开发潜力。该区域内，襄渝、宝成、西康、宁西等铁路和沪陕、福银、京昆、二广、沪蓉等高等级公路初步构筑起区内外交通运输骨干网络。 

　　（二）贫困状况 

　　1、农户生计脆弱，致贫原因复杂。片区受大山阻隔，相对封闭。片区内地形复杂，洪涝、干旱、山体滑坡等自然灾害易发多发，是我国六大泥石流高发区之一，灾致贫返贫现象严重。51个汶川地震极重灾县和重灾县中有20个在片区，灾后振兴发展任务繁重；全国45个未控制大骨节病县中有16个在片区，因病致贫问题突出；有42个县属于南水北调中线工程水源保护区，4个县位于三峡库区。国家和省级扶贫开发工作重点县占总县数的90%，有47个老区县，占总县数的58.8%。2010年，1274元扶贫标准以下农村人口有302.5万人，贫困发生率为9.9%，比全国平均水平高7.1个百分点，比西部地区平均水平高3.8个百分点；农民人均纯收入仅相当于全国平均水平的67.2%。农户家底薄、生产积累少，抵御市场风险能力弱。贫困面广、程度深。 

　　2、区域发展差异大，产业支撑能力弱。片区内东部与西部之间、城市与农村之间、平坝与山区之间发展差距大，农村特别是深山、高山区发展困难，陇南、巴中等地存在大范围深度贫困。2010年，片区内人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入最低的县仅为片区平均水平的23.2%、45.7%。片区内“三线”建设形成的飞地经济特征明显，城乡二元结构矛盾突出，中心城市对周边辐射带动作用明显不足。旅游、农业等特色资源开发程度低，配套设施落后，产业链条不完整，资源优势没有转化为发展优势。 

　　3、基础设施薄弱，交通制约突出。片区内水利设施薄弱，部分地区工程性缺水严重，基本农田有效灌溉面积仅为37.5%。40.2%的农户存在不同程度的饮水困难，69.3%的农户还存在饮水安全问题。24.7%的行政村没有完成农网改造。省际、县际断头路多，铁路网覆盖范围不足，陇南9县区整体不通高速公路。片区内4.5% 的乡镇不通水泥路，50.6%的建制村不通水泥路，大山深处还有一些群众靠溜索出行。机场建设和航空运输严重滞后。交通运输骨干网络不完善，综合交通运输网络化程度低，制约了区位优势和资源优势的发挥。 

　　4、基本公共服务不足，科技支撑乏力。片区内人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的56.8%。教育设施整体落后，师资力量明显不足。医疗卫生条件差，妇幼保健力量弱，基层卫生服务能力不足。农技推广服务不足，农业科技应用水平低，现代农业发展缓慢。科技支撑当地发展的潜力没有充分显现，对经济增长贡献率低。 

　　5、生态建设任务重，开发与保护矛盾突出。片区承担着南水北调中线工程水源保护、生物多样性保护、水源涵养、水土保持和三峡库区生态建设等重大任务，有85处禁止开发区域，有55个县属于国家限制开发的重点生态功能区。生态建设地域广、要求高、难度大，资源开发与环境保护矛盾突出。 

　　（三）秦巴山片区扶贫开发存在的问题 

　　1、对贫困和扶贫的认识需要进一步提高。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务依然在农村，特别是在贫困地区。受历史、自然、社会等方面的影响，贫困地区发展面临的思想认识问题没有得到根本解决。部分农民对自身的贫困现状和贫困原因缺乏主观认识，开拓市场的能力弱，难以真正树立脱贫致富的信心和理念过度依赖上级财政补贴和救济，对开发式扶贫，依靠市场化手段引导社会资金，特别是借助金融力量推进扶贫开发的认识不足，导致金融的作用不能有效发挥，难以形成社会化扶贫开发格局。 

　　2、扶贫开发的方法不够科学，效率优待提高。如扶贫主要依靠财政资金投入，资金管理粗放，使用效率较低。一些财政资金以“撒胡椒面”方式投入，并未得到很好的珍惜和利用，扶贫效果十分有限。同时，财政扶贫资金通常按行业或者部门划拨给地方政府，使用方式和资金投向比较僵化，整合利用存在较大困难，难以发挥杠杆作用撬动银行信贷资金和其他社会资金参与扶贫开发。 

　　3、金融生态环境有待改善。主要表现在一些地方储蓄资金外流严重，商业银行将吸收的存款投入到回报率较高的发达地区，造成了对贫困地区资金的“抽血”作用。金融市场单一，贫困县中，国有商业银行占绝对优势，缺乏多元化的金融机构，村镇银行、小贷公司、融资租赁公司等金融或准金融机构数量极少。市场、制度和信用建设滞后，客观上造成了贫困地区融资难问题。 

　　4、金融扶贫开发的力度和相关配套政策不够。由于贫困地区自身条件的制约，金融在融资支持扶贫开发过程中存在诸多困难，主要表现在借款人实力不足、运行成本高等方面。这些困难导致金融机构支持扶贫开发的积极性不高。 

　　5、区域特征及跨区域扶贫开发协调难度较大。秦巴山区作为西部大开发和全国退耕还林示范区，并承担着国家南水北调水源涵养区的功能规划，在退耕还林后面临着后续产业调整及退耕户生活来源替代等诸多问题。片区涉及6省80个县（市、区），只有统一规划、共同推进，才能达到扶贫开发的理想效果。 

　　二、秦巴山片区扶贫开发必须借助开发性金融支持 

　　（一）开发性金融的特征与作用 

　　从理论框架看，开发性金融是一种介于政府与市场之间、政策性金融与商业性金融之间的金融形态和金融方法；以服务国家战略为宗旨，以中长期投融资为手段，依托国家信用，通过市场化运作，缓解经济社会发展瓶颈制约，维护国家金融稳定，增强经济竞争力。与传统政策性金融相比，开发性金融强调市场化运作，坚持支持发展与防范风险并重，注重资产质量和整体财务可持续，实现了从财政运作到金融运作的根本性转变。概括起来，主要有以下几个核心原理：一是以服务国家战略为宗旨，不以盈利最大化为目标；二是建设市场、信用和制度，打通融资瓶颈；三是通过规划先行，促进科学发展；四是把政府组织协调和开发性金融投融资优势相结合，推动市场建设；五是注重管控风险、财务可持续的市场化运作。开发性金融的具体运作表现为，开发性金融机构通过直接对政府拟发展的产业及其相关项目给予大额、长期资金支持，发挥连接政府和市场之间的纽带作用，借助国家信用以及制度建设、市场建设和信用建设的经验，推动市场发展和体制机制完善，从而有效解决政府拟支持领域的体制机制不完善和市场失灵问题，促进实现政府的经济社会发展目标。 

　　（二）开发性金融支持扶贫开发的成功实践 

　　开发银行作为中国最大的开发性金融机构，历来十分重视扶贫开发工作。截至2014年6月底，累计向国家级和省级贫困县发放贷款1.67万亿元，重点支持了农村公路、安全饮水、危旧房改造、教育医疗、特色产业发展等领域的项目，促进了贫困地区经济社会发展。同时，通过资金投入，以及市场、制度和信用建设，显著地改善了当地投融资环境和金融生态。 

　　1、深化银政合作，凝聚各方合力，构建社会化扶贫机制。政府是扶贫开发事业的统筹组织者，银证合作是开发性金融机构扶贫的重要保证。开发性金融机构与政府合作，就是要将政府的组织优势与市场合理配置资源的优势有效结合起来。在政府与市场之间，开发性金融机构可以依托国家信用，把政府、银行、企业的力量结合起来，在没有市场的地方建设市场，在有市场的地方充分利用并不断完善市场，通过融资支持项目建设并推动信用、制度、市场成为连接政府和市场之间的桥梁，进一步构建社会化的扶贫开发机制。为此，开发银行密切与各级政府合作，2006年与国务院扶贫办和地方政府签署合作协议，围绕贫困地区脱贫致富开展了一系列富有成效的合作。与国家民委共同研究提出支持武陵山片区发展的实施方案，并与湖北、湖南、重庆、贵州签署六方合作协议，推进区域扶贫开发试点工作；与四川、内蒙古、贵州、甘肃等省（市、区）政府签订扶贫攻坚合作备忘录，从基础设施、特色产业、教育、医疗等方面支持各地的扶贫开发工作。 

　　2、坚持规划先行，加大融智服务，助力贫困地区科学发展。规划先行是开发性金融机构扶贫的一大特色。开发银行发挥专家、行业优势，与地方政府和客户开展规划合作，编制区域、产业、社会、市场发展规划，系统地设计相应的融资规划。同时，开发银行发挥综合金融服务功能优势，通过一站式的综合服务为地方政府和客户提供综合融资方案，助力贫困地区发展。如2013年与湖南省民委合作编制的武陵山片区融资规划，得到了国家民委的高度肯定；根据甘肃省资源禀赋和发展现状，为甘肃省政府编写了《甘肃省扶贫开发咨询报告》，针对全省58个贫困县实现同步进入小康社会的目标提出了对策建议。 

　　3、明确重点领域，加大融资支持力度，改善贫困地区的基础设施环境。基础设施是扶贫开发的重要内容。为帮助贫困地区群众改善生产生活条件，开发银行通过“政府主导、机构实施、银行支持、社会监督”的融资模式，大力支持基础设施建设，先后向贫困地区发放基础设施贷款近1.2万亿元，其中，交通5496亿元、电力4283亿元、农村危旧房改造1471亿元。为解决甘肃省贫困县的佳通和饮水安全问题，开发银行按照“整合扶贫资金、搭建融资主体、实行统借统还”的融资模式，整合甘肃省扶贫资金，成立省扶贫开发公司，对通村公路、饮水安全项目进行统一规划、整体授信、分年实施。 

　　4、创新金融模式，开展产业扶贫，帮助贫困户脱贫致富。产业扶贫是帮助农户增收致富最有效的途径。针对贫困地区贷款条件的实际情况，在“四台一会”的基础上，开发银行建立了“政府主导、机制建设、统一借款、扶贫贴息、社会共建、农户受益”的批发市融资机制，支持贫困地区发展特色产业，实现由输血式扶贫向造血式扶贫开发转变。如开发银行与贵州省扶贫办合作，设计了“开行小额农贷”产品，为22个贫困县设计了42个金融服务方案，支持当地茶叶、中药材、果蔬等产业发展，直接惠及农户8028户、合作社110家、中小企业77家，带动27万户贫困农户脱贫致富。 

　　5、坚持教育为先，加大人才培养，着力推动智力扶贫。教育是引导贫困地区脱贫致富的重要途径。开发银行把教育作为片区扶贫开发的重点予以大力支持。坚持应贷尽贷，向405个国家级贫困县发放助学贷款149.8亿元，支持贫困学生266.9万人次；支持青海、山西、内蒙古等贫困地区的校安工程建设，累计发放贷款270亿元，新建、改造中小学校舍4975万平方米，使450万中小学生直接受益；与西部人才开发基金会合作开展“彩烛工程”，先后为465名贫困乡村小学校长开展综合素质培训；召开定点扶贫县地方干部培训班，增强服务地方经济社会发展的意识和能力。 

　　三、开发性金融支持秦巴山片区扶贫开发的路径 

　　（一）加强银政合作，夯实跨区域协调机制 

　　开发性金融的特征与优势决定了其在区域开发中将发挥重要作用，积极参与跨区域扶贫开发协调，能较好地协调各方面的利益，有效地打通政府与市场关系，营造和谐可持续的金融生态。因此，开发银行应与秦巴山片区相关省级政府签署合作协议，加入扶贫开发协调领导小组，各相关分支机构分别参加地方政府的扶贫开发领导小组。 

　　（二）实施规划先行，编制系统性融资规划 

　　当前，国家层面已经完成秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划，各相关省、市政府已完成或者正在编制区域扶贫开发规划。开发银行应当发挥专家、行业优势，与地方政府和客户开展规划合作，编制区域、产业、社会、市场发展规划，并系统地设计相应的融资规划，实施项目带动的开发式扶贫，从源头上开发设计基础设施建设、产业布局、社会事业等项目，并提供系统的融资解决方案。 

　　（三）搭建投融资平台，整合扶贫资金，发挥财政资金的杠杆作用 

　　针对秦巴山片区跨区域特点，应按照“政府组织、企业实施”原则，以省为单位，搭建省市级扶贫投融资平台，整合各行业、各部门扶贫资金，注入省市级投融资平台，做实、做强投融资平台，采用“省带县”或“市带县”的项目运作方式，通过投融资平台与地方政府采用PPP模式推动项目实施。 

　　（四）创新模式，发挥开发性金融机构综合经营优势 

　　开发银行要充分发挥长期、大额、批发性业务优势，发挥市场、制度、信用建设优势，发挥“投贷债租证”综合经营优势，积极探索扶贫资金与信贷资金配套使用办法，创新信用结构，灵活采用风险控制技术，通过银团贷款、联合贷款等方式，引导商业银行资金以及其他社会资金，推动区域金融生态环境改善，提高金融服务区域开发的深度、广度和质量，进一步夯实金融扶贫工作的基础。 

　　（五）将新型城镇化建设与扶贫开发相结合 

　　积极支持小城镇建设，促进产业发展，完善城镇功能，提高人口聚集能力，支持“移民搬迁”，使贫困地区人口向小城镇集中。将贫困村危旧房改造与城镇化相结合。加大对贫困人口教育培训的支持力度，融资推动各类职业学校建设，支持贫困生职业技术教育，加大创业促就业贷款力度，增强贫困人口的就业技能。 

　　参考文献 

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