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　　摘要：本文在分析档案开放与政府信息公开存在脱节问题的基础上，提出将文件与档案的密级确定与标识纳入文件与档案一体化管理体系，贯穿于文件制发时的初始确定、归档整理时的补充确定和室存档案移交进馆时的审查确定，将公文标密、政府信息公开审查及馆（室）藏档案开放鉴定融为一体，按照《文献保密等级代码与标识》统一标注密级，以期促进政府信息公开与档案开放工作的便捷整合与高效服务。

　　关键词：政府信息公开；档案开放；文献保密等级；标识

　　Abstract：Thearticlewillstartfromanalysisoftheinconsistencybetweenopenarchivesandopengovernmentinformation，andthenproposesidentificationaswellasintegrationofdocumentclassificationlevelandcodes，throughdocumentproducing（forinitialidentification），archiving（foradditionalidentification）andtransferring（forfinalidentification）.Inordertoprovidehighlyefficientandeffectiveservice，theauthorsuggestsunifyingthedocumentclassificationlevelcodesaccordingtoCodesandMarksofClassifiedLevelforDocuments.

　　Keywords：OpenGovernmentInformation；OpenArchives；DocumentClassificationLevels；Codes

　　随着《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，“档案开放”与“政府信息公开”不协调甚或是冲突的问题凸显出来。“这种冲突若得不到有效解决，政府信息公开的发展必然会受到极大的制约。”[1]因此，“正确把握政府信息公开环境下档案开放问题的路径成为当前档案界必须面对的一个重要问题”。[2]本文在分析档案部门开展政府信息公开与档案开放工作存在脱节问题的基础上，提出应尽早推行文档一体化密级确定与标识工作，以期促进政府信息公开与档案开放工作的便捷整合与高效服务。

　　1政府信息公开与档案开放工作现状不甚理想

　　1.1目前政府信息公开服务查询难尽如人意。《条例》第十六条规定，各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。据此，作为政府信息查阅场所之一的各级档案馆，虽然一直努力创造条件提高利用服务工作，但公众来馆查阅“红头文件”的热烈场面没过多久便冷却下来。一方面囿于相当一部分政府机关向国家档案馆报送信息材料不够及时主动，且报送内容缺乏社会公众普遍关心、涉及切身利益的信息；另一方面缘于《条例》对政府信息的界定偏重于性质描述，具体到某一文件是否可以主动公开或依申请公开，不同人员有不同的理解。因此，有学者调研表明“政府信息公开制度的运行情况在我国档案系统内依然是不尽如人意的”[3]。

　　1.2档案馆（室）提供档案开放利用比较滞后。我国自20世纪80年代提出档案开放方针以来，档案利用工作开始面向民众，但是与国外档案开放率普遍在90%以上相比，与政府信息公开时限为形成或变更之日起20个工作日内相比，“并不能彻底改变全国档案开放的尴尬状况和落后局面”[4]。其原因主要有两个方面：一是受开放政策约束。《档案法》将开放范围界定为“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”，虽然“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可少于三十年”，但由于此类档案尚无确切的概念解释和实施细则，故在实践中难以操作而形同虚设；而《机关档案工作条例》规定“机关档案部门保管的档案是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围”。这种馆（室）档案以不开放为原则、开放为例外的传统观念制约了一部分现行档案的及时开放利用。二是开放鉴定艰难。档案开放的前提必须是经鉴定其内容不涉及党和国家机密或受法律保护的商业秘密、个人隐私以及其他不宜公开的事项。按常规，档案开放鉴定一般是在档案形成期满30年后由所藏档案馆组织进行，由于档案馆人力、精力和能力有限，尤其是对档案内容能否开放远不及档案形成部门把握得准，在“保密安全，开放危险”的心理驱使下，往往使档案开放范围缩小或开放期限推迟，而费尽力气业已开放的档案，则由于内容比较过时却不能满足广大民众的利用需求。

　　1.3政府信息公开环境下档案开放工作处境尴尬。政务信息公开是政府机构将其在履行职责过程中所形成的与行政运作有关的各种信息，通过多种形式向公民提供。由于政务信息绝大部分以文件（包括电子文件）为承载传播形式，因而政务信息公开在一定程度上就是向社会公布或开放现行文件，其范围包括党政机关形成的不涉及党的秘密、国家秘密、商业秘密、技术秘密、私人秘密和控制知晓范围的，并且正在贯彻执行的政策性、法规性、公益性文件。这些文件材料属于归档范围，一般在文件形成后次年整理归档，于机关档案室保管若干年后移交档案馆。由此可见，政府信息公开范围涵盖了部分文件制发后处在文书处理阶段的“现行文件”和文书处理完毕后业已归档保存但仍发挥现行作用的“现行档案”的正本信息。由于《档案法》与《条例》在开放范围和公开时限方面存在明显的定位差和时间差，容易造成本已公开的政务文件一旦归入档案反而被限制利用的不合理尴尬现象。

　　2问题症结——“文件”与“档案”密级标识不够完善

　　导致“政府信息公开”与“档案开放”工作各行其是、效率不高的原因是多方面的，其中看似渺小实则关键的一个症结，在于每份具体的文件或档案载体缺乏完善的密级标识。密级是文献保密程度的衡量指标，标识了密级也就确定了它的使用范围，以便在提供利用时一目了然地区别对待。

　　2.1政府信息公开环境下公文标密结构凸显缺憾。公文标密是依据国家有关规定对公文保密等级的确定与标识，旨在明示公文内容的知悉范围，促进公文的合理使用。依据《中华人民共和国保守国家秘密法》和《国家行政机关公文处理办法》的有关规定，公文标密主要是针对涉及国家秘密事项的公文，视其涉密的轻重程度和对国家安全的利害关系，在公文首页左上角分别标识“秘密”、“机密”或“绝密”及其保密期限。公文标密以保护国家秘密为重任是非常必要的，问题是“在政府信息公开环境下，这种传统的定密理念和标识方式显得有些缺憾”[5]：一是定密分类单一，存在“一重一轻”，即重国家秘密的确定与标识而轻其他秘密的认定与保护；二是保密等级缺位，非密公文未区分“公开”与“限制”，面对未作密级标识的公文，仍不清楚是可以公开利用还是需要限制使用；三是密级标识不规范，涉密公文只标密级，不标保密期限，结果一律按10年～30年的最长保密期对待；四是“一次定终身”，缺乏动态标密机制，致使有些涉密文件已经通过媒体公布了，但文件或档案保管部门仍按原定密级限制使用。公文与档案本是同一事物的不同运行阶段，大多数公文承办完毕都需转化为档案保存，在我国这种转化时间仅一年之隔，办公自动化流程中电子公文生成后随即转化为电子档案。由于公文标密结构不完善，除涉密文件标密外，非涉密文件缺乏“公开”与“限制”之别，直接影响可以公开的文件信息即时公开，继而也制约了可以及时开放的档案深藏闺中。

　　2.2归档文件整理忽视密级确定与标识。档案的来源极其广泛，仅凭公文标密沿袭档案之密级是不够的，对于那些非正式收发文件转化成的档案材料，应在归档整理时确定并标识密级。按照行规，无论是案卷级组合还是文件级整理，都要求在案卷封面和归档文件目录中标识密级，但遗憾的是由于这项要求在《档案著录规则》和《归档文件整理规则》中均未纳入“必要项目”，因而在实际工作中往往被忽视。从实际情况来看，案卷封面的密级栏大多数是空而未填，归档文件目录中更无密级标注，至于对非密档案区别“公开”与“限制”就更少见了。由于没有明确的使用范围标识，从而加大了提供利用人员的压力，面对利用与保密之矛盾，档案人员一般都比较保守，普遍存在着保密过度而开放不足的现象。

　　2.3档案开放鉴定方式及其标识不够到位。我国档案开放鉴定工作仅在国家档案馆开展，且现行的鉴定方式方法不够完善：一是鉴定范围舍近求远。一般都是从馆藏最早的历史档案开始，分期分批逐步进行开放鉴定，致使已开放的档案虽便于部分学者从事历史研究参考，但广大民众急需查询的近些年的开放利用需求却迟迟得不到满足。二是鉴定方式比较粗放。一般采取以案卷为单位研判是否可以开放，如果卷内若干份档案文件中有一件不宜开放，则整个案卷都连带着不予开放。三是鉴定结果标识不够明朗。经过开放鉴定，可以开放的档案在案卷封面以及案卷目录中标识为“开放”，而“开放”又不等同于“公布”、“公开”。如此标识与国家标准《文献保密等级代码与标识》不一致，既然确定为“开放”就应当等同于“公开”，苛求查档者利用已开放档案只能心领而不能言传不仅不近情理，也难以跟踪控制。