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　　摘要：现代化进程高速推进和社会急剧转型衍生出众多阶段性、复合型治理难题，政府往往在实现公共利益与平衡多元利益诉求的双重目标下陷入两难困境。邻避冲突的发生和蔓延主要是因为邻避项目的成本——收益分布失衡，因而治理邻避冲突的关键在于建构经济——心理——文化的复合型政策工具，以均衡和完善政策利益分布，从而实现公共利益和社群利益的双赢。伴随着公民权利意识、个人意识的觉醒，缺乏民意吸纳机制的管制决策模式呈现出政策合法性下降和公民参与乏力的弊端，诱发了邻避冲突的升级。因此，实现邻避冲突的有效规避，应摒弃封闭决策模式，创新政策工具，引入民主行政理念以平衡多元利益诉求，通过拓宽公民制度化参与决策渠道，构建深度参与模式，完善参与机制，实现政府、企业和社群的合作共治。

　　关键词：创新政策工具；利益分布；多元利益诉求；邻避冲突；民主行政；治理模式

　　中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2014）-06-0008-04

　　基金项目：江苏省教育厅重大项目“推进政务公开与阳光政府建设问题研究”（2013ZDAXM006）中期成果。

　　作者简介：梁新（1989-），女，辽宁盘锦人，南京大学政府管理学院研究生，研究方向：公共政策。一、引言

　　我国的改革开放和现代化转型在推进城市化、工业化进程带来经济腾飞与社会富足的同时，也催生了公民环境意识、权利意识的觉醒，促进了公民社会的进步。在经济可持续发展与环境保护、威权政体与公民社会之间一系列矛盾交织的宏观背景下，衍生出城市治理中的邻避冲突现象。

　　邻避冲突是指伴随着城市人口的扩张而引起公共服务的需求提升，而作为满足公共需求的邻避设施（即一些有污染威胁的公共设施）①却遭到了设施选址附近居民的强烈反抗和抵制的现象，即“Not In My Back Yard”(NIMBY)，“不要建在我家后院”。由于邻避设施对社会整体福利有其必要性，而对附近社区居民会产生财产、心理和健康损失等负外部性，因而在建与不建上引起了相关利益群体之间的博弈与冲突。从近年来频发的邻避冲突事件中可以看出，我国正在进入一个邻避现象的井喷期，当地社群基于共同的邻避情节极易诱发“邻避型”群体性事件，不仅对正常的社会秩序造成冲击，甚至威胁到政府的合法性权威。审视国内学者对邻避冲突的现有研究，往往侧重于对邻避相关概念的界定和对冲突事件过程中双方认知、资源、心理机制与行动特征等微观个案生发机理的透析，而缺乏对邻避冲突防范与治理的深入探究。本文并不满足于对社会抗争的描述性阐释，而以建构有效的治理模式契合政府治理实践为旨归：以公共政策的利益结构分布理论为依据，探讨邻避冲突的症结，并论述现有邻避冲突治理模式的不足，进而在民主行政理念下建构和促生新的治理模式，以期为化解多元利益冲突，实现公共利益和社群利益的双赢提供有益的参鉴。

　　二、邻避冲突阐释：政策利益分配结构失衡

　　“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［1］转型社会中的高复杂性和不确定性极易引发社会冲突和动荡。近年来，数量不断增加、规模不断扩大、频率不断提高的邻避型群体性事件就是一个明证。而伴随着社会秩序失衡的常常是公共事务治理失灵的困境：在邻避冲突事件中，由于邻避项目遭到选址附近社群的强烈反对和大规模的群体抗争而造成邻避设施的停滞或迁移，由此或造成广大公众的公共利益受损，或侵蚀成本承担群体的环境权益，致使邻避冲突的治理陷入两难境地。基于公益取向的邻避项目为何会遭到社群的强烈反对乃至大规模的邻避冲突？本文试图引用詹姆斯?Q?威尔逊（James?Q?Wilson）的政策分类模型来探讨邻避冲突的内在症结，进而为化解邻避冲突提供理论依据。

　　美国著名的公共管理学家詹姆斯?Q?威尔逊于1989年在《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》中提出：由于政府机构所面临的是由不同利益集团所组成的相异的政治环境，因而可以形成四种不同的政治气候：“被保护人”政治、“倡议人”政治、“利益集团”政治和“多数人”政治，［2］94-102而每一种政治气候反映着预期中政策成本与收益是相对集中还是分散的不同组合。由此引出了基于收益——成本为划分维度的政策分类模型。如表1所示：

　　由于资源有限、对弱势群体的扶持和政府自利动机等原因，“政府在施行一项公共政策时，总有一部分人的利益需求得到满足，从而获得一定的收益；而另一部分人的利益需求则会被抑制，从而为该项公共政策的实施支付一定的成本。政府

　　表1基于收益——成本的政策分类模型成本

　　收益集中分散集中收益集中，成本集中（1）收益集中，成本分散（2）

　　施迪格勒模式（寻租）分散收益分散，成本集中（3）

　　奥尔森模式(搭便车)收益分散，成本分散（4）

　　正是通过公共政策中收益与成本分布的不均衡性来调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。”［3］由此可见，作为价值分配权威的政府为了协调和平衡多元利益诉求常常会输出政策利益结构分布不同的公共决策：

　　1.收益集中、成本集中型。此种政策类型的政策收益集中于某一群体，而政策成本集中于另一部分群体。由于该类政策既造成了高额人均支出又造成了高额人均受益，因此双方都能克服搭便车行为，产生强大的动机参予集体行动。在这种利益格局下，两个相互对立的利益集团相互博弈，同时向政府展开游说，其结果是一种零和游戏。例如在职业安全领域劳工组织和商业团体之间的尖锐对立常常伴随着相关法律条款的出台和新的管理机构的设置，形成了一种“利益集团”的政治气候。

　　2.收益集中、成本分散型。即施迪格勒模式。“当一个工程的大部分或全部好处都落在了个别小利益集团（一个产业、一个行业或一个地区）身上，而大部分或全部开支由众多人（比如所有纳税人）分担时，被保护人政治就会出现。”［2］94-102这种高水平的人均收益促使利益集团产生了向政府游说并俘获公共决策的原动力，导致寻租的发生，而低水平的人均成本则使广大公众不易察觉而缺乏集体行动的原动力。此外，有时国家出于政治性目的或维护社会公平的需要，也会出台此类政策。

　　3.收益分散、成本集中型。即奥尔森模式。在“倡议人”政治环境下，政策成本由某一小部分群体承担，而政策收益却在许多人中分享。在缺乏相关规制约束下，高额的人均成本会导致成本承担者的集体抗争，而低额的人均收益使利益享有者失去集体行动的原动力而产生搭便车的行为。为了防止环境污染、管理药品、维护高速公路交通安全等分散性公共利益的需要，政府会将成本置于某一利益群体之上，使得这种政策始终面临一种危险的境地，当最初的公共利益倡导者失去热情的时候，该类政策就会因成本承担集团的强烈反对而时常面临政策失败的危险。

　　4.收益分散、成本分散型。收益与成本同时分散于广大公众之中，“由于人均获利额较低，所以无人刻意追求；由于人均支出额较低，所以也无人极力反对。”［2］94-102这种政策的虚弱性和模糊性使合作有可能展开也可能没有，不会产生搭便车行为。如反托拉斯法，由于这项法律的模糊性使其不会受到强烈的反对或支持。

　　通过对当下邻避型群体性事件生发机理的审视和透析，我们不难发现，一方面，邻避设施是具有非排他性、非竞争性的公共产品，由其所带来的公共收益由广大公众共享，因而，谁都主张兴建邻避设施；另一方面，邻避设施可能引发的环境污染、风险负担和经济损失等负外部性则由选址区域的社区居民承担，因而，谁都拒绝建在自家后院。基于此，比照上述政策类型的划分，邻避项目的规划是属于“收益分散、成本集中型”的公共决策，即“倡议人”政治。在这种政策环境下，邻避项目的规划政策因低水平的人均收益而导致广大利益享有者的搭便车，而高水平的人均成本则诱发了部分社群的集体抗争。正是邻避项目的成本——收益分布失衡导致了邻避冲突的发生。