论文投稿_医学论文投稿_核心期刊,职称论文投稿发表_论文部落

　　三、行政管制治理模式的困局

　　审视近年来邻避冲突的治理路径，处于邻避无意识状态的政府将邻避项目的决策看做是政府主导的城市规划管理，采取“决定-宣布-辩护”这种自上而下封闭的行政管制决策模式。而将邻避抗争看作是群众自私自利的情绪行为，出于“维稳”的考虑只能通过停建或搬迁来迅速熄灭群众抗争之火。这使邻避冲突的治理常常陷入这样一个怪圈：封闭决策-民众反抗-政策推销-反抗升级-停滞（公共利益受损）/项目迁移（另一地域社群反抗）。由于近年来持续生发的邻避型群体性事件的诱因正是邻避项目的利益结构分配失衡，而诞生于计划经济时代的行政管制决策模式不仅未能有效调和因利益结构分布失衡所带来的价值和利益冲突，反而加剧了邻避抗争的升级而凸显治理弊端和困局。

　　1?公共政策合法性认同的下降。传统“中心-边缘”的治理结构承认政府拥有对公共利益界定和分配的合法垄断权威，而其他社会群体则处于权力的边缘地带。官僚精英“通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策当中去，‘人民的利益’是由权力精英‘为民做主’”。［4］在议程设置上，由官僚精英主导并有意或无意地将自身的价值偏好输入到政策之中，而广大公众的影响则微乎其微；在行政决策过程中，“主要基于权力精英之间人格化权力结构的互动，精英个人因素对决策的影响至关重要，决策随意性和非程序化倾向突出……”［5］政治系统中的社会力量则被排除在决策过程之外。然而，伴随着经济体制改革和民主政治的进步，社会利益结构逐渐由高度同质性向多元复杂性利益格局转变：一方面不同利益群体之间的利益矛盾和冲突大量衍生，利益对峙和博弈成为社会常态，缺乏与相关利益群体之间有效互动机制的行政管制决策模式难以起到对不同利益群体之间的利益矛盾进行平衡和缓冲的作用，社会整合机制也常常有失公正，造成既得利益者俘获政府政策，而利益受损者常以体制外的形式发泄心中的怨恨和不满，冲击着社会秩序，威胁着政府的合法性；另一方面，公民意识的觉醒促使具有自利动机的理性公民不仅要求在行政决策过程中充分表达自身利益诉求和政策偏好，更要求其政策建议对决策结果拥有实质影响性。“社会利益的多元化使得对于公共利益的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性,行政机关作为公共利益当然代表的资格也日益难以被人所接受”，［6］传统行政机关垄断行政决策过程的模式越来越受到质疑，缺乏多元民意吸纳机制的行政决策越来越难以获得民众的认同。

　　公共政策的合法性是决策程序的合法律性（程序合法）和公众对政策的可接受性（实质合法）的统一。在行政管制决策模式下，决策程序的合法常常流于形式，而政策的实质合法性则依赖于政策制定者和执行者的权威。“它由权力精英代表党和政府做出，强有力的政治动员保障了决策执行的效力，良好的政绩有助于赢得公众对政策的支持。”［5］然而在转型期，由于政府公共服务供给不到位、官商勾结、政府及其内部某些工作人员的失范行为在网络时代被频频聚焦与传播，造成了广大公众对政府及其工作人员的不信任，导致了政府权威的相对下降。与此同时，社会自主性相对增强，公民参与诉求膨胀，表达能力和维权行动能力提升，要求参与到决策过程之中甚至影响政策结果，因而传统行政决策单纯地依靠政府权威就不能自然地产生政策合法性。例如在邻避冲突事件中，许多项目从设施选址、环境评估到项目审批是符合法律程序的，然而却遭到了大规模的公众抵抗和反对。由此可见，传统封闭、自上而下的官僚管制主义决策模式面临民主政治时代的挑战，公共政策面临合法性危机。

　　2?公民参与诉求与制度供给的矛盾凸显。公民权利意识、个人意识伴随着经济发展和民主政治的进步而逐渐苏醒，而计划经济时代的意识形态教化亦逐渐失效，公民不在听任政府集体主义价值观的说教，从一味为集体利益和大局而牺牲个人利益演变成要求并敢于争取个人正当诉求——知情权、表达权、监督权和补偿权。伴随着互联网的迅猛发展和结社运动的兴起，原子化的公民个人正在逐步集结并基于共同的利益、价值和政策偏好以网民团体、社群组织为强大后盾积极参与到公共政策的制定、执行与监督中，以践行和维护法律赋予的正当公民权利。

　　然而，与公民参与意识不断觉醒、参与诉求不断膨胀相对应的则是行政管制决策模式下参与制度的欠缺和参与渠道的阻塞，日益增长的公民参与诉求与制度供给不足的矛盾凸显。首先，我国虽然建立起了多组织、多层次的公民法定表达和参与渠道，如选举人大代表、推荐政协委员、参加听证会、信访等，但这些代表和表达渠道往往被吸纳到政党政治中来并成为“维稳”的工具，法定参与渠道因组织的官僚化时常被堵塞，参与绩效很低。法定参与渠道一定意义上的虚置严重制约了公民参与的热情，使得公众在政治生活中产生挫败感，增加了对政府的不信任感；其次，受到改革开放前全能政府管理模式的影响，国家权力系统习惯于将自己的权力触角延伸至社会各个角落，控制着社会的各个领域和层面。社会团体和非政府组织虽然获得了较为宽松的外部发展条件，但在政府的“双重管理体制”②下处于发育迟缓和不成熟状态，难以成为公民利益表达和利益集结的合法组织后盾，无法缓解政府与公民之间的紧张关系。由于社会组织的缺失使得社会成员对权威政府产生过度依赖，而参与渠道的梗阻亦使各种社会矛盾激化并将矛头指向政府，从而演化成政府与公众之间的矛盾，加剧了官民之间的紧张关系。总之，行政管制决策模式下精英“为民做主”的决策方式极易忽视公民的权利表达和参与诉求，而排斥公民参与的同时则使精英思维进一步加强。公众的参与诉求得不到有效释放就会异化为非制度性泄愤方式，如群体性事件、街头政治等体制外参与方式，其突发性和破坏性对正常的社会秩序造成了强烈冲击。

　　四、民主治理模式的建构

　　邻避项目的政策利益分配失衡激发了部分社群的不公平感和受害意识，进而导致了成本承担社群的强烈反对和抗争。而作为治理工具的管制式的邻避项目决策模式所表现出的政府治理失灵、政策合法性下降和公民参与异化不仅使邻避冲突未能得到有效解决反而加剧了邻避冲突的升级。基于公共利益和城市发展的需要,邻避设施的兴建趋势不可阻挡，因而如何平衡多元利益诉求实现邻避冲突的有效规避，变“邻避”为“迎臂”便成了政府亟需解决的治理问题。

　　笔者认为邻避冲突的解决更应该看做是一个“治理”问题而非“管理”问题。邻避冲突的治理过程不是邻避“冲突”的解决或者消散，而是在增进公共利益的同时实现邻避“冲突”的有效规避，既要保证邻避设施的顺利兴建，又要防“冲突”于未然。既然邻避设施“个人恶”的属性难以根除，出于“公共善”的考量，政府应摒弃原有的封闭、自上而下的行政管制决策模式，引入民主行政理念，在决策过程中运用不同的政策工具组合平衡邻避项目的政策利益分布以达到邻避冲突的有效规避，实现公共利益的帕累托改进。

　　自上世纪60年代以来，伴随着各国政府改革的启动和民主化浪潮的席卷，在不断反思和批判官僚行政弊端的基础上，逐渐发展出一种回归民主价值的公共行政范式——民主行政。进入90年代后期，民主行政理论因其鲜明的理论主张和可操作性的实践方案逐渐成为公共行政改革理论的强势主流话语，成为世界范围内政府行政改革的理论基础。民主行政“以社会公正为基石、以公共服务、民主治理和公民参与为内容、以构建和谐的良序社会为目标……”［7］其理念不仅使公共行政跳出了“民主政治”与“理性官僚”的逻辑困境，更追根溯源式地寻找到了公共行政的精神。具体而言，民主行政的核心要义有以下两点：首先，价值理念上，以“社会公正”为其核心价值。社会公正的特质源于公共行政的公共属性，民主行政应当以公共利益、公众意愿为导向，尽心竭力地实现和维护社会公平与正义。而以往“缺乏民主底色而以效率为核心价值的行政思想，已使得公共行政原本应该蕴含的公共性丧失，而此一公共性的丧失导致了公共行政无助于建构良善的社会”；［7］其次，实现途径上，民主行政的本质在于积极、主动的公民以个体或集体的形式广泛而直接地参与到政府事务管理中。公民绝不是行政官僚按照自己意愿随意提供公共产品的消极消费者，而是能够运用实践的智慧表达自身利益诉求，拥有强烈的参与动机并能影响政策结果的能动主体。前者意味着尽管相对匮乏的生存资源和空间经常会引起不同群体的利益冲突，但“社会公正”所蕴含的特质可以对人们的价值追求作出适当的限制和协调，从而“将社会从利益竞逐的分裂状态，转化成为休戚与共、相互包容的命运共同体”。［7］后者则意味着政府作为传统公共事务的垄断治理主体地位的丧失，而处于治理边缘的社会公众开始进入权力中心并与政府分享治理权，直接参与公共事务的治理，从而更好地践行公共行政的精神，实现社会公正和良善。