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　　第二个方面是在权力结构内部制约有余而制衡不足。也就是说，权力在部门、层级之间的制约关系并未导向权力的平衡。权力在部门之间的制约关系体现为部门职能和跨部门工作流程方面，应当说，部门之间围绕公共事务的处理形成了既相互衔接又相互制约的权力关系，但是，国家发展战略在一定时期内对特定目标的强调使一些部门权力比重相较于其他一些部门过大，造成权力制约大而制衡小，从而导致发展的不均衡。如以经济发展为首要目标演变成唯GDP论，所有部门均将经济发展作为工作目标，造成与经济发展相关的部门权力过大，环保、社保等都须让步。权力在层级之间的体现为权力—责任链条。在实践中，上对下的权力命令链条和下对上的责任链条清晰，而上对下的责任链条、政府对社会公众的责任链条以及社会公众对政府的监督权利链条相对薄弱。这既使权力向上过于集中且缺乏制衡，又使权力对社会资源分配的支配性仍然居于非常强悍的地位，形成基层政府对权力本身以及权力不受约束地分配资源的渴求，进而为腐败提供了空间。权力结构中制衡的缺乏使基层政府面对上级权小责大，面对群众则力求权大责小，并借助于基于亲缘的同盟而形成对权力的排他性分享。

　　与权力行使的评价体系开放性不足有关。权力行使的过程是否正当、权力行使的结果是否增进了公共利益，其评价权应当在社会公众手中，而且这种评价权往往是不具有委托性的，因为权力行使所带来的社会结果对每个社会成员的心理直接构成影响。过去三十多年，我国政府权力行使的主要目标是增进国家财富，由此形成了以经济增长指标为核心的权力行使评价体系。在这个评价体系中，GDP增长率固然是一个客观指标，但GDP增长率的驱动机制主要是权力依托的各种政策，而各种政策又依靠权力结构自上而下的指挥链条，表现为上级对下级、地方主官对各部门抓经济增长的目标分解和考核，由此形成上对下的追责性。但是，GDP增长率与社会公众对财富增长的主观认知之间并不总是呈现正相关关系，于是，形成了GDP增长而社会公众认为自己可支配财力下降的矛盾。究其原因，就在于权力行使的评价制度是在政府体内循环的，社会公众的评价并不构成权力行使的评价体系指标，即便是近年来一些地方将社会公众满意度纳入政府部门考核指标体系，但其权重也比领导评价低得多，不能对政府部门和基层政府的权力行使行为产生实质影响。于是，只有政府中上对下的单向追责，而没有社会公众评价对政府特别是距离自己最近的政府行为的可追责性。

　　评价体系开放性不足加剧了下级向上级负责而不向社会负责的权力行使者不向权力赋予者负责的脱节现象，社会公众在权力行使评价体系中的制度性缺位反过来使得基层和部门有了为一己私利或小团体利益而欺上瞒下的操作空间和向社会公众寻租的空间，进而滋生腐败并形成对基层分利集团化的纵容。美国经济学家曼瑟·奥尔森在对政治权力与经济发展之间的关系进行长期考察之后提出了一个论断：国家权力与私人权利之间的相互关系决定了一个国家的繁荣程度。也就是说，政府和社会公众之间的相互理解和信任关系决定了国家的繁荣程度。国家的繁荣不仅包括财富的增长，还包括与这种财富的增长方式相联系的社会生活方式具有吸引力，权力的行使过程和结果不为社会公众所知晓、理解和信任，社会公众的评价难以进入权力行使的评价体系，就会使国家陷入“有增长而无繁荣”甚至加剧社会不满的困境，而基层权力的“三化”恰恰已经折射出这种困境。

　　与权力行使结构层级过多有关。在规模庞大的国家，政权的分层不可避免，基层政权在政权结构中处在最底层。政府管理中的一个基本原理是：规模一定的情况下，管理幅度与管理层次呈反比例关系，政府分层终须以政令畅通和民声反馈畅通为标准。宪法规定，我国在中央政府以下主要有三级政府：省（自治区、直辖市）、县（市）和乡（镇），其中，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。也就是说，中央政府以下有四级地方政府的情况有，但不普遍，仅限于自治州和较大的市下设县的情况。但现实是在省以下普遍存在着副省级市、地级市，之下设县（区），之下是乡镇（街道），由此形成中央政府与直接面向社会公众的基层政府之间太多的行政层次和较大的层级距离。

　　行政层次过多，造成两个突出的问题：一是造成双向截留—中央资源包括权力向基层政府的流动被各中间层次政府层层截留，而社会公众的需求信息由基层政府向中央政府传递过程中被截留，造成高层决策基础信息的不足甚至失真，即政令和民声流通双向受阻。二是中间层次的政府矛盾上交、责任下放，权大责小，既增加官僚体制运行成本，又使基层政府在承担责任越来越多的同时更加边缘化。在权小责大而又缺乏社会监督的生存环境中，基层政府工作人员直面各种社会问题与矛盾，趋利避害地闪躲责任并将权力牟利最大化，无论从心理选择还是从成本—收益计算，都是必然结果。近年来，不少省在试点省直管县，但更多地是财政上的直管，事权和人事权力并没有实现直管，仍然无助于解决管理层次过多带来的问题，进而也无助于解决基层权力的“三化”问题。基层权力“三化”显然是对政权的损害，削弱了政权的社会基础；也是对社会发展的损害，削弱了基本的社会信任关系，已经到了迫切需要改革的关头。

　　基层权力“三化”问题的解决途径

　　基层权力的“三化”问题的存在已有时日，对此，社会的回应有三种。一种是在“三化”的示范下拉关系，努力使自己成为分利者，甚至成为基层社会黑社会化的帮凶，最终造成区域性的社会结构暴力化。一种是认命式的冷漠，有能力的逃脱“三化”基层政府的管辖范围，能力欠缺的则警惕而谨慎地生活。还有一种是积极地组织起来协作建构秩序，承担起提供公共服务的责任。如山东新泰等地一些企业主而自发筹集资金，在街道安装电子监控设备和报警器，并成立了专门的治安巡逻队和平安协会来保护财产安全。这项自发活动在地方政府介入后获得扩展，最终在当地建立了政府与平安协会合作维护社会秩序的市、镇、村、行业四级网络化组织体系。群众主动承担起维护社会秩序的责任是可喜的，但只能对基层权力“三化”问题的解决起辅助作用。

　　基层权力“三化”问题看起来是地方性问题，反映的却是政权整体所面临的深刻危机，而靠道德约束或运动式整风是解决不了的，还是应该从制度顶层设计入手，以可行的操作性机制、技术和程序来解决。

　　首先，改革权力资源配置方式，从权力制衡角度强化权力的责任链条。一是在权力来源结构中强化责任机制，使一切权力都有从来源上的可追责性。这包括三个方面：第一个方面是建立健全执政党的群众沟通机制和监督机制。党章明确要求共产党员必须密切联系群众，“从群众中来，到群众中去”的群众路线是中国共产党领导革命胜利的法宝，也必须是确保长期执政的法宝。作为社会公众与执政党连接点的党员都应该有密切联系群众的自觉，但执政党更需要将群众路线细化为各种确保群众路线取得实效的党员—群众沟通交流机制。需要从沟通常态化角度做出激励性规定，将群众路线建成党与群众之间互通信息的沟通高速公路，以此形成执政党对社会公众的责任链条，切实由群众行使对党员的监督权，维护执政党与群众之间的信任关系。

　　第二个方面是完善党内的责任机制和监督机制。这是党内民主的重要组成部分，党章和《中国共产党党内监督条例（试行）》为开展党内监督，提供了根本的依据。但党务公开、党代表联系普通党员的具体规定、领导干部向普通党员述职、普通党员提请追究党的领导干部的程序、党员权利的保护程序等等还都有待从可行性、操作性和追责程序穷尽性角度予以完善，并进行公开和宣传，将党内的责任机制和监督机制落到实处。

　　第三个方面是加强人民代表对群众的责任机制。人民代表及时倾听选民的利益诉求是其本职工作，回应群众需求是其应当承担的责任，在此基础上达到给政府提建议和监督政府的作用。人民代表对选民的责任需要通过包括定期联系选民、在规定时间内对选民意见进行反馈、定期向选民述职等一系列的机制来落实。

　　二是在权力资源配置中以政府总体目标的实现为原则、以责任为主线来强化政府内部部门之间、层级之间的权责匹配性，使一切权力的行使都有可追责性。例如维护经济发展的部门与维护社会发展的部门在权力资源的获得方面也明显处于不均衡状态，这种见权不见责的权力资源配置失衡在政府系统内造成了所谓的“强势部门”和“弱势部门”，“强势部门”就意味着其中的工作人员在办自己事和用于交换办成其他事情的可能性，这在基层政府就表现得更为明显，由此带来干部争相往强势部门流动的现象。

　　权力资源配置失衡效应外溢，就造成整个社会都把当公务员作为获得权力强势或特权的一种追求，“死也要死在编制里”以及“强势部门”公务员招考报名的热度就是其注解。为此，权力资源在配置中应当引入责任评估机制、配合协调机制，以确保权力资源与责任之间是匹配的。同时，干部考核、审计、监察部门也需要建立以履责为核心的评估监督机制，确保责任的落实和追究。

　　其次，以信息公开和公民参与来强化社会公众对政府的评价和监督权利链条，增强社会资源分配的公正性。党政体制内的监督与社会公众的评价监督相结合，就能够使权力行使者履行职责，并打破将公共权力据为己有的分利集团，降低权力蜕变腐败的几率，对基层权力的“三化”起到釜底抽薪的作用。