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　　【内容提要】：政府信息公开申请权滥用，是各国信息公开法实施后普遍面临的问题。对此，各国都通过立法或援引其他规定对申请权滥用行为进行必要的规制，同时也设置一定的条件避免行政机关滥用该限制。我国《政府信息公开条例》实施以来，各地政府部门同样面临大量的纠缠申请和申请权滥用问题。但由于《政府信息公开条例》中缺少相关规定，导致各地规制方法并不统_，在_定程度上也影响了我国政府信息公开固有价值的发挥。未来有必要结合我国实际情况，通过修改《政府信息公开条例》，从申请本身出发并聚焦申请所造成的重大后果对申请权滥用行为进行适当规制。
　　【关键词】：政府信息公开；申请权；申请权滥用；纠缠申请
　　我国《政府信息公开条例》自2008年5月1日实施以来，政府信息公开申请权（以下简称"申请权"）u)-定程度上遭到了滥用。个别申请人成为了职业申请人，甚至出现了申请代理中介，向各级行政机关提出了大量的''纠缠申请"〔2)出现这种申请权滥用行为后，政府部门因缺少必要的规制措施长期处于难以答复的尴尬境地，甚至干脆冒着法律风险对此不予理会。这直接影响到了个别政府部门因申请量过重而无暇顾及主动公开等其他更能体现政府信息公开力度方面的工作。最近，江苏省南通市港闸区人民法院在全国率先对政府信息公开滥诉行为作出系列裁判。这也让申请权滥用话题被推上了舆论的风口浪尖。发生这种情况主要是因为现有《政府信息公开条例》对申请权滥用方面缺乏规定。虽然法院可以从司法救济角度认定申请人滥用了诉讼权利并予以驳回，但是行政机关却因《政府信息公开条例》无明文规定，遇到申请人滥用申请权时，只能依法逐一答复而无法置身事外。因此，我们有必要对申请权滥用行为的规制问题展开系统研究。
　　―、政府信息公开申请权滥用行为之理论化
　　申请权滥用问题并非我国独有，国外也同样普遍存在。如英国在2014年即因公布了''十大古怪政府信息公开申请"而受到舆论高度关注。这提醒我们申请权滥用行为规制问题需要放在全球视野下进行观察研究。
　　(一)我国政府信息公开申请权滥用行为的讨论
　　我国《政府信息公开条例》实施以来，申请权滥用一直是伴生性问题。有人曾说信息公开正沦为第二信访而最近将申请权滥用置放到公众视野下进行讨论的当属江苏南通。2015年2月27日，江苏省南通市港闸区人民法院率先在全国对申请权滥用行为进行了规制。其以新闻发布会形式向社会通报了八起典型滥用申请权的行政诉讼案件，裁定驳回原告陆某父女分别针对南通市公安局、国土局、发改委、城建局、审计局等五个行政机关的起诉港闸区人民法院随后公布了该行政裁定书全文。从该行政裁定书中可以看出，陆某及其父亲、伯母在2013年到2015年期间，分别向南通市人民政府、城乡建设局、发改委等八家单位共提出了至少94件政府信息公开申请，要求公开的政府信息包括南通市人民政府财政预算报告、所拥有公车的信息、政府信息公开年度报告等众多内容〔5〕
　　该系列认定申请权滥用的案件公布后引起学界的广泛争论。支持_方认为申请权滥用行为导致了行政资源和司法资源的严重浪费。同时因申请权滥用也导致其他有正当信息需求的申请人无法得到公平对待。反对_方认为在没有法律明文规定的情况下，这种裁定申请权滥用行为违法。而作为申请人陆某本人则认为自己提出申请存有正当目的。自己提出多项申请主要是因为征地拆迁手续不全"逼着签空白协议'、"宅基地没有补偿"等原因导致而法院则认为，陆某等人申请的真实目的并非为获取所申请的信息，而是借此表达不满情绪并向政府及相关部门施加压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化〔7〕也有观点指出法院应该对滥用诉权浪费司法资源和行政资源行为进行规制，但是法院惩罚意味不能太明显，不能把司法规制变成限制甚至剥夺申请人的权利应当说，由基层法院所作系列裁判所引发的理论争鸣，让我们不得不深入思考：申请权滥用是否为我国独有？究竟应当如何建构申请权滥用的认定标准？
　　(二）国外政府信息公开申请权滥用行为的讨论
　　英国、澳大利亚、韩国、新西兰等国信息公开法当中都有关于限制申请权滥用的规定。美国虽然没有专门规定，但实践中也出现了申请权滥用的事例〔9〕澳大利亚自从新的信息公开法修订后，信息专员同意并在其网站上公布了七件申请权滥用案例，其中2013年4件，2014年2件,2015年1件〔10〕韩国以及印度申请权滥用例子也时有出现。这其中以英国最为突出。
　　在英国，2014年8月16日英国地方政府协会（Localgovernmentassociation)在其官方网站上公布了公民向地方政府提出的十个古怪的信息公开申请事例，这十个古怪申请也被认为是申请权遭滥用的典型例子。具体是：1.当地政府所制定的为保护本区域免受龙的袭击方面的具体计划；2.当地政府自2012年3月以来所冰冻的动物种类及冰冻数量；3.当地政府邀请巫师等提供服务的次数以及这些服务是否用于成年人、孩童、宠物或建筑物；4.当地政府在本行政区域内建设的环形公路数量；5.当地政府为行星爆炸、陨石降落或太阳磁暴灾害所制定的计划预案和所安排的经费；6.过去十年，本行政区域内公共厕所和政府办公大楼外墙被凿洞孔数量；7.过去十年，本行政区域内存放在太平间的无人认领尸体数量、存放时间、年龄及姓名；8.本行政区域内饲养老虎、狮子、金钱豹、猞猁、美洲豹这类宠物的许可数量；9.向本地政府提出的，要求在博物馆等历史建筑内开展鬼怪调查的申请数量；10.本行政区域内，由政府所负责照料孩子体内被植入芯片数量。1]该十大古怪申请被报导后，引发了各界争议。政府1方认为大多数申请针对的是政府的政策和花费，但是也有少数申请和当地政府所提供的服务不太相关。这使得纳税人的钱无形中被浪费。同时，过多的滥用申请不利于信息公开法的良性发展。反对_方则认为，相比其他机制信息公开并不会消耗大量公共资源。况且这十个古怪申请并不全都会造成公共资源浪费。例如，市民对环形公路建设信息的了解有助于政府优化其设置，从而缓解交通拥堵和减少交通事故；市民对公共厕所凿洞孔信息的了解则有助于督促政府治理反社会行为。2〕应当说，申请人所提申请背后的具体目的以及申请价值，对法理上判断申请权是否遭滥用究竟发挥何等影响力，均值得深入研究。
　　英国的例子说明，申请权滥用现象不仅中国有，国外也有。有关申请权滥用的讨论也是公说公有理，婆说婆有理。具体到立法来看，信息公开法是如何规定的，实践过程中各部门又是如何认定的。只有理清了这些法律方面的规定和相关实践，才更有助于我们更全面认识申请权滥用现象。
　　二、申请权滥用行为规制的立法模式及实践
　　政府信息公开理论研究落后于实践。3〕从我国现有文献来看，几乎没有关于申请权滥用行为规制方面的具体探讨。综合各国关于申请权滥用行为规制的法律规定及实践，我们认为有基于申请、申请人、所申请信息及申请三种规制申请权滥用行为的立法模式。这为我国未来规制申请权滥用行为提供了有益参考。
　　(一)基于政府信息公开申请角度进行立法
　　第_种是基于政府信息公开申请角度进行立法。这种立法模式较为普遍。它围绕申请人递交的申请本身对申请权滥用行为予以规制。英国即采取此种立法模式。英国《信息公开法》第14条第1款明确规定：行政机关不承担答复"纠缠申请"（Vexatiousrequest)的义务。作为解决信息公开纠纷的主要机构英国信息专员（InformationCommissioner)办公室针对纠缠申请先后制作了多份指引。2014年11月20日制作的最新指引则根据大量相关案例对纠缠申请确立了更为细致的认定标准。4〕该指引指出，判断是否''纠缠"取决于申请人的申请是否会给行政机关带来过度的阻扰、引起超出其忍受程度的恼怒或不安。5〕具体来看，如果申请人申请当中出现了攻击性言语、对单位或个人表达了不满、无中生有的控诉等，就有构成纠缠申请的嫌疑。另外，如果申请人围绕_件事反复提出申请、漫无目的进行申请及申请微不足道事项等，也可构成纠缠申请。但是，信息专员也提醒，行政机关应当允许来自申请人申请的_定程度的烦扰，因为这是信息公开工作的必然负担。
　　在具体判断是否构成纠缠申请时，英国信息专员提出可以区分两种情形。第一种情形是很显然的纠缠申请，如申请中使用了威胁性或带有种族歧视言语的，该类申请即使申请人有正当的申请诉求，也可构成纠缠申请。第二种情形是似是而非的纠缠申请。这种情形更为常见。判断这种情形就需要行政机关在申请对行政机关所造成的影响、申请人的申请目的、申请价值以及申请内容和申请人过往申请历史等因素进行权衡后，得出该申请是否为纠缠的判断，即是否会对行政机关带来过度的阻扰，引起超出其忍受程度的恼怒或不安。当然，信息专员确认纠缠申请针对的不是申请人，而是申请本身。行政机关尽可能在认定纠缠申请前，考虑是否可采取费用限制等其他变通措施。当然，_旦认定为申请人的申请是纠缠申请后，行政机关首次必须告知申请人，之后对相似内容申请则可不必告知。申请人如不服，可向信息专员办公室提起投诉或向法院提起诉讼。
　　(二）基于政府信息公开申请及所申请的信息角度立法
　　第二种是基于政府信息公开申请及所申请的信息角度立法。不同于第一种立法模式，这种立法模式在考虑规制申请权滥用行为时，增加了申请人所申请的信息这一因素。典型国家是新西兰。新西兰在其《官方信息法》第18条第h款中规定，行政机关可以拒绝那些草率或纠缠申请(Frivolousorvexatiousrequest)或针对琐碎信息（Trivial)所提出的申请。作为信息公开争议主要解决机构的新西兰监察专员指出，该条规定所说的纠缠申请应该结合申请的具体情况判断其是否构成，而不能仅凭申请人的身份判断其申请是否构成纠缠。同英国一样，判断是否构成纠缠申请，不能仅凭申请人的身份这一因素就得出结论。行政机关不应区别对待不同申请人，避免在申请人间构成歧视，限制其申请权。当然，申请人过往的申请行为和申请目的对于是否构成草率或纠缠申请是有参考价值的。这是因为过往的经验已经很好印证申请人的新的申请只不过是某种申请权滥用的表现。至于判断所申请的信息是否是琐碎的，则应根据信息本身属性、申请人的申请目的和所申请信息和已公开信息间关系具体考虑。行政机关不能仅凭主观判断所申请的信息是琐碎的就拒绝该申请。有时因申请人的申请目的差异而使得所申请的信息瞬间变得不那么琐碎。举例来说，申请的信息是关于制定某项政策而召开会议的参加人员，如果申请目的是想了解某项政策是如何形成方面的信息，该次会议参加人员信息就是琐碎的。但是如果申请目的是想了解哪些人参与了该项决策，那么该次会议参加人员的信息就不是琐碎的。
　　新西兰立法和英国有所不同，它从申请和信息两个角度对申请权滥用行为进行了规制。对于琐碎信息申请，英国还是从是否对行政机关造成过度阻扰、引起超出其忍受程度的恼怒或不安这-后果角度将其考虑作为是否构成纠缠申请的众多判断因素之_。只不过没有像新西兰那样将琐碎信息单列并突出而已。
　　(三）基于政府信息公开申请人角度进行立法
　　第三种是基于政府信息公开申请人角度进行立法。不同于前两种立法模式，这种立法模式仅从申请人角度考虑对申请权滥用行为进行规制。不过，该种立法模式并不普遍。可供参考的代表性国家是澳大利亚。澳大利亚在2010年修改后的《信息公开法》中规定：信息专员可以基于自身判断或基于行政机关申请，决定将某个申请人列为纠缠申请人名单。构成纠缠申请人的条件是该申请人单个申请或重复申请构成了滥用以及提出了明显不合理（Manifestlyunreasonable)的申请。滥用因素包括：威胁攻击个人或行政机关工作人员、申请行为干扰行政机关日常运行、利用信息公开法逃避法院为其所设定的申请限制义务、不配合行政机关删除攻击性语言并执意不断提出系列申请、申请人针对已有法院生效判决的政府信息公开争议所指向的旧有信息继续提出申请。8〕基于申请人角度规制申请权滥用的做法在澳大利亚昆士兰州得以通过后，遭到了其他州的非议，如塔斯马尼亚州，在指出该纠缠申请人认定有失妥当后，转向了如英国那样的从纠缠申请角度进行立法修改。澳大利亚国家层面也考虑到由行政机关认定纠缠申请人的做法难免会导致行政机关滥用权力，即仅凭申请人是否令人讨厌就可认定。基于此，澳大利亚在2010年新修订的信息公开法当中将认定权交给了信息专员这一第三方中立机构。但是，澳大利亚2014年启动了撤销信息专员办公室的信息公开法修改工作。之后如果修改工作成功，纠缠申请人认定机构将不复存在，这也直接导致信息公开法的相应规定无法实施。因此，2014年信息公开法修正案也建议删除相关规定，而交由澳大利亚的行政上诉裁判所（AAT)依据《行政上诉裁判所法》相关规定进行。信息专员办公室目前已经停止受理来自行政机关的关于纠缠申请人的认定申请。这意味着这种基于申请人模式认定纠缠申请的立法模式难以为继。
　　三、我国申请权滥用行为规制的完善建议
　　我国未来应当通过修改《政府信息公开条例》，建立针对申请权滥用作为的规制机制。这有助于直接减少申请权滥用行为，从而将《政府信息公开条例》的实施引入主要以信息为最终需求的正常轨道上来。但是在规制申请权滥用行为时，要充分考虑到我国的特殊性和实际情况。总的来说，我国应树立以规制权利滥用反晡权利保障之意识，19〕即通过规制申请权滥用行为保障申请权的合理行使。
　　(一)通过立法规制政府信息公开申请权滥用行为的必要性
　　任何权利都是相对的，都有其行使的限度。0〕政府信息公开申请权也是如此。我们只有通过对申请权滥用行为的规制，才能有助于公共资源的合理配置以及将申请权引到正常的以信息为需求的轨道当中。