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　　首先，现在不止一个地方都出现了或多或少的滥用申请权现象，不进行适当限制，不利于我国政府信息公开制度对透明政府、责任政府和廉洁政府建设方面的法律功能之实现。如印度_法院判决所言，不加思考和不切实际地要求通过信息公开法公开各式各样与推进透明政府、责任政府和廉洁政府无关的信息将起反作用。1]单从个人申请量来看，各种疑似申请权滥用行为我国各地都有发生，其中以上海最为典型。从上海某区情况来看，跨度三年（2009年7月-2012年6月）共有5182件来自个人的申请。突出的是，共有11个来自市民的申请人成了''申请专业户"，占了个人申请量的37.23%,高达1929件。其中有一位申请人的申请量最多，占了其中的30.2%。其他人的申请都在70件以上。2〕上海其他区也出现了类似情况。其中一区2014年全年共有704件来自个人的申请。申请量排前五位的申请人占了个人申请量的36.51%。其中一个申请人，2014年递交了72件申请，占了个人申请量的10.23%。排名第二三位的申请人实为父子俩，共递交了119件申请，合计占了个人申请量的16.90%。3〕这些来自个别申请人的大量申请导致行政机关疲于应付，各部门主动公开信息工作也因此受到影响〔24)这违背了我国突出以主动公开为核心的信息公开法的设计初衷。一些部门的政府信息公开申请量负担过重，相应人力物力难以承载其重，其核心职能也因此受影响。有些机构由于每天都是面对那些老面孔，甚至开始怀疑政府信息公开的真正价值所在〔25〕
　　其次，由于现有制度设计不能有效控制政府信息公开申请量和答复量，结果导致基于重复申请、非属政府信息公开申请等程序性不予公开理由的答复比率过高。以上海过去十年的统计数据为例，信息不存在、申请内容不明确、非本机关公开职责权限范围、其它（包括非政府信息、非政府信息公开申请、重复申请、不符合三需要等）这四种答复理由占到了所有答复总量的39.23%。免予提供理由当中的信息不存在理由占到了所有不予公开答复总数的30.23%，比例甚高。其次是非本机关公开职责权限范围，达到25.20%。申请内容不明确和其它占比不相上下，占比超过17%〔26〕这样一个高答复比例，意味着目前的制度设计无法有效降低政府信息公开申请量和答复量。
　　最后，在缺乏法律明确规定的情况下，为了降低这些特定人群的申请量，各地也采取了一些应对措施，但是目前这些临时措施并不能从根本上解决申请权滥用问题。遇到纠缠申请时，行政机关通常以"非政府信息公开申请"进行答复，但这只适用于申请人申请内容不明确情形。对于申请人申请内容明确的申请则不适用。同样的，行政机关也可对依据国办发〔2008〕36号文对重复申请采取_定限制措施，但是重复申请本身就很难认定，多大程度上构成重复，申请人随意添加或删除几个字就可造成重复申请的认定难题。另外，重复申请本身只是申请权滥用的_种，无法涵盖所有滥用申请权行为。也有援引生产、生活和科研需要，即''三需要"对滥用情形进行限制。单纯从申请目的角度限制申请人的做法也难以得到有力支撑，加之"三需要"本身的证明门槛其实并不高，也难以达到规制效果。例如，大量的借助信息公开针对解放后落实"私房政策"等行为就难以基于此得到有效控制。也有意图通过收费机制进行限制。但是目前的收费不是绝对的。经济困难的申请人可以要求免费。我国还和国外情况不同，很少有因收费过高导致申请人放弃申请的情况发生。更多滥用是在低收费甚至不收费情况下发生。由于出具相关免费证明过于容易，也使得收费机制难以制约申请权滥用行为。也有探索通过建立黑名单制度，限制_些特殊申请人的申请，但是这种做法由于得不到类似像澳大利亚那样的立法支撑，同时也因直接针对申请人进行的限制而饱受质疑。并且实践过程中这种基于人而不是基于申请的做法很容易造成行政机关滥用权力。
　　(二）我国政府信息公开申请权滥用行为发生的特殊性
　　对申请权滥用行为进行规制不得脱离我国实际情况。过去七年来，甚至有些地方如上海十年来的信息公开实践给我们分析我国实际情况提供了丰富素材。这些实际情况在我们思考对申请权滥用行为进行规制时不可忽略。
　　首先，历史信息公开一直是条例实施以来一个难点。个别申请人围绕一些历史遗留问题反复提出各种申请，致使行政机关疲于应付。历史信息公开问题需要更多解决方案，对申请权滥用行为进行规制就是_种。我国《政府信息公开条例》并未依据法不溯及既往原则，将《政府信息公开条例》实施前制作或获取的政府信息排除在申请范围之外。针对落实私房政策等历史信息所提出的申请以及随后的复议诉讼给实践部门带来了不少困扰。上海政府信息公开第一案，即董铭房产档案信息查询案就是例证。我国既然已经开了可以对历史信息进行申请的口子，就只有依托其他机制更为系统地解决历史信息公开问题。目前的依托房产档案查询和信访查询等其他法律法规规定是一种解决方案，但还存有不足。申请人可以围绕相关话题一而再再而三提出不同申请。行政机关仍旧无计可施。从更好解决历史信息公开问题这点考虑，在我国对申请权进行适当限制是必要的。
　　其次，我国政府信息公开工作还处在起步阶段，透明度还不高，加之行政机关现有行政行为模式尚与信息公开要求存在落差，导致正常的以信息为诉求的政府信息公开申请也无法得到满足。以上海为例，同意公开包括全部公开和部分公开。全部公开答复占比在58.44%，接近及格线水平。但是，结合历年答复情况来看，全部公开所占历年依申请答复量的比例却呈现下降趋势。就部分公开而言，过去十年部分公开答复占比微小，均值在3.06%。最低年份只有1.23%，最高年份也仅有5.49%。节选式主动公开以及未照顾到公众需求的主动公开都只会催生更多的申请。[27)这类疑似纠缠申请很有可能是一种对行政机关提升透明度的合理的"倒逼"行为。这也提醒我们，构成申请权滥用的标准或门槛在我国宜高不宜低。由此引申的一个问题就是，我国以主动公开为主的信息公开立法模式也要求各级政府在主动公开方面必须强化工作力度，也只有如此，才能根本上缓解政府依申请公开方面的巨大压力。
　　最后，现有的政府与公众之间沟通机制（如信访、复议、诉讼等）的不通畅，导致政府信息公开制度承载了过度的压力。信息公开俨然成为公众与政府有效对话的_条重要渠道。在我国，所申请的信息更多是房屋拆迁补偿信息，被申请部门集中在住房保障、规划和建设部门。28〕这意味着我国众多疑似滥用申请权的申请人更多是在自身利益受到侵害的前提下，不得已才转向信息公开这根"救命稻草"。因此，我国政府对申请人的滥用申请行为应有更高的忍受度，对申请人的滥用申请行为规制则应更为谨慎。江苏省南通市港闸区法院的相关裁判，其考量因素似乎也并不周全和严谨。其判决理由主要是从申请人的申请目的、申请行为、申请内容等申请特征角度，而不是从申请所给行政机关造成的负担与后果角度，对申请人的申请权利进行限制。江苏省南通市港闸区法院认为申请人背离《政府信息公开条例》立法目的，任凭个人主观意愿不断提出申请的做法，构成了获取政府信息权利的滥用。构成申请权滥用的典型特征可以从申请人申请行为、申请目的和所申请信息三个方面进行判断。从申请行为来看，特殊表现是申请次数众多和申请内容多有重复；从申请目的来看，特殊表现是申请人背离了政府信息公开制度立法宗旨，企图通过政府信息公开制度实现其他如翻旧案等目的；从所申请信息来看，申请人的申请内容包罗万象，并申请那些明知不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息。29〕
　　(三）我国规制申请权滥用行为的立法建议
　　未来修改《政府信息公开条例》时，有必要在条例中规定行政机关没有义务答复来自申请人的纠缠申请，但是在作出决定之前，需要取得上级主管部门的同意。同时，行政机关应当向申请人出具认定为纠缠申请的告知书，在告知书中详细解释认定依据、认定理由以及认定不服后的救济措施。将来还有必要通过修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，将纠缠申请的认定结果和滥诉行为禁止结合起来，从而达到最有效的规制效果。当然，规制申请权滥用行为还需考虑方方面面的程序和实体问题，具体包括：
　　第_，将申请权滥用情形作为程序性或行政性不予公开理由（Proceduraloradministrativereasons)之一种进行统一立法。我国《政府信息公开条例》并没有将程序性不予公开理由进行统一规定，有些程序性不予公开理由则没有规定。依据国外相关立法，这里的程序性不予公开理由包括非本机关公开职责权限范围、申请内容不明确的申请、口头申请、超过最高收费的申请、重复申请、纠缠申请〔30)信息不存在、需要实质性加工汇总整理、不久将主动公开等理由。1]不同于商业秘密、个人隐私等实体性不予公开理由，行政机关启用程序性不予公开理由时，不必受制于公共利益衡量（Publicinteresttest),即不需在公开的公共利益和不公开的公共利益间进行权衡后作出答复决定。同时对于这些不予公开理由，行政机关应在答复前后通过多种形式的便民服务获得申请人更多理解和配合。2〕还有就是在运用程序性不予公开理由时，需要考虑各种理由，包括滥用申请权和重复申请、最高收费之间的协调性，通过合理使用纠缠申请认定机制降低我国目前这种非常高的程序性不予公开理由答复量。
　　第二，行政机关认定纠缠申请不应基于申请人，而应基于申请人所递交的申请作出，从而避免对申请人的申请权构成过度限制。行政机关应当考虑到申请人申请的具体情形，而不是排除_切来自该申请人的申请的简单方式彻底取消其正当的申请权。这意味着类似澳大利亚那样的黑名单做法不应提倡，避免实践过程中已经出现的''因人"而不是''因事"作出不同等对待。现有关于"职业申请人"刁民"或"无赖"的提法就是例证。同时，考虑到认定纠缠申请本身也包含了针对琐碎信息的申请，加之琐碎信息的判断易被滥用以及我国政府信息公开尚处于起步阶段，同时考虑到指向类似的琐碎信息的政府数据开放已然是未来发展方向，故也不必像新西兰那样区分申请和信息两个角度进行立法。
　　第三，行政机关应当基于申请所造成的重大后果角度，在权衡包括申请背后所涉及的申请信息、申请目的、申请行为等诸多因素后判断_项申请是否构成纠缠申请。所申请信息主要从是否为不知所云等造成行政机关难以判断其申请内容进行考虑。虽然从国际惯例上看，信息公开法不要求了解申请人的具体申请目的，但是在判断纠缠申请时，行政机关有必要通过沟通更全面掌握申请人的申请目的。如果了解到申请人明确表示陪政府玩玩这类申请目的，这就为行政机关判断纠缠申请提供了依据。考虑到我国实际情况，来自同一家庭成员的申请数量和行为可予以综合考虑，评估其影响。同时，这里尤其需要强调申请人的申请所造成的后果的严重程度，如果只是因为申请人的_次申请的信息居多，给行政机关带来了_定的工作压力就认定为纠缠申请则难以站得住脚。
　　第四，辨别纠缠申请和重复申请之间的内在关系。申请人的重复申请在_定程度上也可构成纠缠申请，只要该申请对行政机关构成了一定程度不可忍受的干扰效果。但是重复申请不一定构成纠缠申请，也不是纠缠申请的全部。重复申请和纠缠申请同属两个并列的程序性不予公开理由，相互之间不具可替代性，反倒可以形成互补，引导申请权的正当行使。例如行政机关有义务首次以告知书形式告知申请人该纠缠申请认定行为。但对于未来如果申请人还是就类似事项提出申请，行政机关就可以不必再次告知，只需留存相关资料即可。通过设置一种针对纠缠申请的终结答复程序顺畅政府信息公开申请受理流程。
　　第五，改革现有收费机制，和纠缠申请认定保持配套，避免用收费吓退申请人。对于单次申请超过了行政机关所允许收取的最高收费的，行政机关可以依据收费规定拒绝申请。行政机关也可在规定时间内对所申请内容相似的申请进行累计收费。在和纠缠申请理由比较时，能够用收费规定拒绝的，优先考虑收费方面的规定，尤其当仅存在申请人的申请处理将对行政机关构成巨大负担时。但要指出的是，我国实际情况是大量的疑似滥用申请权的申请其实都未超出行政机关的最高收费，达到最高收费的申请只在少数。这就意味着从最高收费角度解决我国申请权滥用方面收效不应过于乐观。除非在现有收费结构之外对申请人的申请收取一定的受理费，但是该种收费方式仅之前在澳大利亚和爱尔兰等少数国家有所采用，并且这些国家的后续改革也考虑修正甚至废除受理费这一收费模式。
　　第六，行政机关应区分申请所指向的信息是否是应主动公开还是依申请公开信息。江苏南通的例子则对此未作任何区分。如果申请所指向的是主动公开政府信息，行政机关应该告知申请人该政府信息已经主动公开，可通过其他渠道获取。对于这类申请，则无论如何也不能判定其属于纠缠申请。将所申请的应主动公开政府信息排除在纠缠申请认定之外是考虑到我国目前政府信息公开还尚处初级阶段。这就意味着应当更大程度地允许来自民众的更多申请，从而倒逼行政机关提升透明度。
　　第七，应当对行政机关认定申请权滥用行为有所制约，将纠缠申请控制在极少数范围内。_个制约措施就是行政机关在以该理由答复申请人时，需要通过和申请人沟通，在申请人申请内容不明确时有义务提供帮助，给申请人提供_次修改其申请的机会等措施降低申请人的不满。即应当贯彻《政府信息公开条例》所规定的便民原则，在作出纠缠申请认定之前对申请人提供足够的便民服务。当然，除此之外，在行政机关不得不以该理由答复申请人时，其还应取得上级主管部门的同意。通过内部审查进一步降低行政机关错误使用甚至滥用该限制措施。最后是通过加强行政机关在告知书中的认定理由方面的解释说明义务，即认定为纠缠申请的理由应具体、特定并具说服力〔33〕考虑到我国各级行政机关在答复申请人时普遍存在说理欠缺的问题，这种要求也是通过提高行政机关启动该规定的门槛，从而更好地保障申请人的申请权。
　　第八，仅凭法律的_两条规定难以给实践部门提供具体的指引。因此，需要在积累大量案例基础上，由政府信息公开主管部门出具关于认定纠缠申请的操作指引并以一定方式向公众公开。这不仅可以规范实践运用，也可引导申请人提出正确的申请。同时，这些操作指引也并不意味着是一劳永逸的，可以随着具体情况的变迁而做相应调整更新。认定为纠缠申请数量多的部门甚至还可有自身的操作指引，突出个性和具体例子方式提醒潜在申请人申请时注意。
　　结论
　　《政府信息公开条例》实施已逾七年。在最初制定《政府信息公开条例》时，我们只能依赖外国立法和实践，国内实践几近空白。七年后的今天，我们在考虑修改《政府信息公开条例》时，则更多应基于本国实践，以问题为导向，着力解决政府信息公开领域的突出问题，这其中就包括申请权滥用问题。解决这一问题的总体思路是将申请权滥用情形作为一种程序性不予公开理由予以立法。判断是否构成申请权滥用行为，则应围绕申请本身，结合申请所造成的重大后果进行判断。同时，还应注意申请权滥用和重复申请相区分，通过完善收费机制、落实帮助义务以及向上级主管部门报告机制尽可能减少申请权滥用行为方面的认定。总的来说，对这一问题的有效解决，有助于破解现有条例实施过程中的困境，从而最大化发挥条例在大数据时代下对促进信息流动方面的价值。