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　　摘要：我国历史文化名城保护起步晚，人们多将其等同于“历史文物保护”，认知不到位，法规也不完备。对此我们必须全面反省，筹谋改良之道。“历史文化名城”保护有特殊的宗旨和目标，其保护任务更为艰巨，完善保护立法迫在眉睫。关于具体保护对象确定、保护规划的民主制定与监督、保护权责归属及权力范围、名城破坏事件的认定及纠劾、名城破坏犯罪及案件管辖权等关键问题，都必须尽快通过立法加以解决。本文针对目前历史文化名城保护工作中存在的各种障碍，就其法律保护中的立法任务作出了初步阐发。文章认为，法律保护的重中之重是完善法定督纠机制，特别是民意代表、新闻媒体、社会公众三者依法参与和监督的有关机制。

　　关键词：历史文化名城；文化遗产保护；文物保护法

　　历史文化名城保护，在中国可以说是一个比较新的课题。自1949年建政到1982年的30多年中，除了上世纪50年代初梁思成先生就北京古城整体保护有过一系列建议以外，再也没有听说过关于“历史文化名城保护”的其他专家建言或政策法律举措。30年过后，直到1982年国务院公布首批24个“历史文化名城”名单，历史文化名城保护概念总算被重新肯定。当时虽公布了保护名单，但人们的认识仍大致停留在一般文物古迹保护阶段，并不见关于历史文化名城保护的具体有力政策或措施。同年颁布的《中华人民共和国文物保护法》就是这一观念水准的体现。此后，各省市地方政府也相继颁布关于历史文化名城保护的地方性法规，认识水准并无明显提高。

　　直到2008年国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》，这一状态才初步有所改变，但仍严重不足。时至今日，有关历史文化名城保护的认识误区依然严重存在，保护措施依然严重无力，有关法律规范依然相当不完善，我们必须对此进行全面反省，筹谋改良之道。这一反省，应该从以下三个关键问题入手：“历史文化名城”保护与一般文物古迹保护到底有什么根本不同？历史文化名城保护立法需要解决哪些最紧迫的问题？目前历史文化名城保护工作的最大困碍何在？本文仅就这三个问题发表一点粗略的看法。对于这样一个宽泛的题目，我们的探讨只能局限于“法律保护”的范围内，暂不涉及其他保护途径。在“法律保护”范围内，我们也只能仅仅针对相关立法改善问题作一点思考和建言。

　　一、历史文化名城保护目标的法律表述

　　（一）关于特定保护宗旨目标

　　历史文化名城保护，显然不同于通常的文物保护。那么，这一工作，到底是在保护什么？到底要追求什么？也就是说：它不同于或超越于通常文物古迹保护的关键是什么？我们先看看有关法律条文是如何表述的。

　　1982年公布的《中华人民共和国文物保护法》（2007年修订公布）规定：“为了加强对文物的保护，继承中华民族优秀的历史文化遗产，促进科学研究工作，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明，根据宪法，制定本法。”这里说的虽然只是一般文物保护的宗旨目标，但显然应该间接包含历史文化名城保护的宗旨目标。1999年颁布的《浙江省历史文化名城保护条例》规定：“为了加强对历史文化名城、历史文化保护区的保护与管理，继承优秀的历史文化遗产，促进社会主义物质文明与精神文明建设，……制定本条例。”2008年国务院公布的《历史文化名城名镇名村保护条例》规定：“为了加强历史文化名城、名镇、名村的保护与管理，继承中华民族优秀历史文化遗产，制定本条例”；“历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系”。

　　这两个法律文件对历史文化名城保护的宗旨目标作了直接表述。

　　根据这些法条表述，我们大致可以将历史文化名城保护的宗旨目标总结为以下三条：第一，保存传统格局和历史风貌，保存历史文化遗产的真实性、完整性，继承历史文化遗产；第二，弘扬民族优秀传统文化，促进精神文明建设；第三，配合经济社会发展规划，促进物质文明建设。这三条，一般地说，当然是没有问题的，都是宏大正确的说法。但是，仔细想想也值得反省：第一条的说法，更注重保存先人文明遗迹的物质表现方式，认识层次并不算高，多少有些消极被动的感觉；第二条、第三条则有些急于“古为今用”的功利感觉，似乎一定要换取看得见摸得着的精神文明、物质文明的红利或利润才加以保护。这些说法，归结为四个字，就是“保留”、“利用”。

　　这些说法并没有点到问题的要害。人类对前人文明遗物，泛泛地说要保留、要利用，似乎也没有错。但问题的关键是：为何要保留？不只是因为有眼前的功用才保留。如何算利用？不只是可用于道德建设和经济建设才算利用。

　　在这三条之外，还有没有更高、更重要、更实在的宗旨目标？我们的法律规范要不要对此作更加准确的表述或阐发？我们觉得有。那就是：第一，充分利用已有的文明财富，充分发挥其服务人类进步的功能，使人类文明进步更能积跬步致千里，减少重复建设和资源浪费。第二，以文明遗产为镜鉴，在对文明遗产的省察中升华人类自身（包括灵魂升华和物质升华）。前人遗产本身就是文明教科书，就是人类行为利弊得失的镜子。人类要在借鉴中升华而不是沉沦。第三，对在宇宙自然中形成的人类文明的虔敬。应该认识到，在特定自然条件中形成的文明现象本身也有生命（包括躯体和灵魂），我们没有权利去肆意毁损或擅自改变。或者说，破坏历史遗产也相当于残害生命有机体。

　　这三点似乎有点玄虚，无法直接写进法条。但作为法律原则的一定高度或深度的表述，我们应该追求达到这样的层次。我们的意思是，相关保护立法和保护实践，无论如何要有这样的精神境界，低于这样的境界是做不好保护工作的。达到这样精神境界的法律规范才可能自身完整，才可能推动真正全神贯注的保护工作。否则就很可能流于聊备一格，说说而已，虚应故事。

　　（二）关于特定保护客体和对象

　　所谓保护客体，我们理解，主要是指应予保护的价值（功用和意义）。所谓保护对象，就是“历史文化名城保护”具体保护的目标物。两者的关系是：价值通过目标物来体现。

　　关于保护对象和客体的间接表述，1982年《文物保护法》中明确规定以“保存文物特别丰富，具有重大历史价值和革命意义的城市”为“历史文化名城”。1982年首批公布的24个历史文化名城，其入选理由一般是因为这些城市“是我国古代政治、经济、文化的中心，或者是近代革命运动和发生重大历史事件的重要城市。这些名城的地面和地下保存着大量历史文物与革命文物”。

　　1999年颁布的《浙江省历史文化名城保护条例》规定：“本条例所称历史文化名城，是指经国务院或省人民政府批准并公布的具有重要历史文化一般来说，一直以原来功能持续使用的场所会保存得最好，比如河南南阳县衙、叶县县衙、南阳府衙，据说在改革开放前都一直作为当地县委县政府、地委和行署主要办公场所在使用，故保存最完整。

　　《国务院批转国家基本建设委员会、国家文物事业管理局、国家城市建设总局关于保护历史文化名城的请示的通知》（1982年）。

　　历史文化名城法律保护的立法任务

　　价值或革命纪念意义的城市。本条例所称历史文化保护区，是指经国家有关部门、省、市、县人民政府批准并公布的文物古迹比较集中，能较完整地反映某一历史时期的传统风貌和地方、民族特色，具有较高历史文化价值的街区、镇、村、建筑群等。”2008年国务院颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》中关于“历史文化名城”入选条件是：“（一）保存文物特别丰富；（二）历史建筑集中成片；（三）保留着传统格局和历史风貌；（四）历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色。”

　　综合上述三个法律文件，我们发现，“历史文化名城保护工程”的保护客体可以归纳为“重大历史文化价值或革命纪念意义”。一个城市如果具备这样的特别价值，就可以列入“历史文化名城”而受保护。那么承载这些价值或意义的具体物体是什么呢？这就是具体保护对象问题。

　　上述法律规范大致列出了（1）历史文物集中地，（2）历史建筑物集中地，（3）历史上政治经济文化交通军事中心要地，（4）重要历史事件发生地，（5）传统产业集中地，（6）重大建设或工程故地，以及（7）老城格局和历史风貌保持地，（8）地区文化特色和民族特色的存留地等8个方面。这8个方面，是入选历史文化名城的条件，其实也就是关于具体保护对象的陈述。但是，对每一个方面的具体对象的保护，并不就等于“历史文化名城保护”。

　　这8个方面的列举，其实并不完善，没有强调“历史文化”的整体性、有机性。“历史文化名城保护”不同于一般文物古迹保护，它要保护的是一个“历史文化生命整体”，亦即具体地方区域范围内历史形成的某种总体传统、风格、格局、特色、精神。所谓“历史文化”，就是通过上述8类对象共同承载或体现出来的一种“文化生命体”。如果仅仅理解为保护已经死亡的、静止的、凝固的历史文化物质存在，那可能就错了。关于这一点，我国现有立法并没有表述清楚，从而给人支离、分散、形而下的感觉。而这种零散表述与我国立法的旨趣不高也许正联系在一起。

　　（三）“历史文化名城保护”相对于“文物古迹保护”的特殊性

　　一般说来，历史文化名城（名镇、名村）保护，与一般文物古迹保护有显著的不同。名城保护具有整体性、群落性、广延性，与文物古迹保护的单个性、独立性、定量性是有很大不同的。名城保护，要从整体全局出发，而特别注重事前的合理规划保护，讲求整体格局的一致性、连续性。我们的法律文件在这一问题上应该有充分的体现。目前，这一体现显然不足。