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　　国务院1982年公布首批24个历史文化名城时就在文件中明确通过“审定原则”，强调了“历史文化名城保护”与一般“文物古迹保护”的区别。该文件强调的三大审定原则是：

　　第一，不但要看城市的历史，还要着重看当前是否保存有较为丰富、完好的文物古迹和具有重大历史、科学、艺术价值。第二，历史文化名城和文物保护单位是有区别的。作为历史文化名城的现状格局和面貌应保存着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。第三，文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理使用这些历史文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。

　　这些说法，与上世纪50年代梁思成先生提出的要保护文物建筑间的“配合”和“空间秩序”的想法比较一致。所谓“代表城市传统风貌的街区”也与上世纪70年代国际上普遍重视的“历史性地段”的观念一致。总之，我们理解，在保护内容上，历史文化名城保护不仅仅是保护文物古迹、历史街区，而是要高于这个层次，注意保存城市的整体风貌和格局，保存文物建筑间的空间关系。这个“空间关系”、“整体风貌”就是一种文化生命形态，而不是一种简单的物质形态。保护它们也并非仅仅要求构成这种“关系”的一切有形物全部要原样不动，而只是要保存住特色、精华、精神；次要地方可以改动，但前提是无伤大局。关于这一点，我们现有的法律规范性文件的表述和理念层次是有着较为明显的缺陷的。这一缺陷当然正等待着改良。

　　二、历史文化名城保护立法亟须解决的关键问题

　　在“依法治国”的基本理念下，要落实“历史文化名城”保护目标，必须依循法律途径，采用法律手段，而不能只寄望于灵活机动变化着的政策措施。可以说，在法治理念下，历史文化名城保护是一个法律工程。这一“历史文化名城的法律保护工程”大概可以分为“立法工程”和“法律适用工程”两大部分。本文仅先就立法工程，也就是历史文化名城保护的立法任务问题作一个粗略讨论。我们的讨论，先关注以下几个较为紧迫的问题。

　　（一）关于保护对象（名单）的确定

　　如何确定“历史文化名城”保护对象？就是说：哪些城市可以列入保护目录，具备什么条件才能列入保护目录？这是立法首先要解决的问题。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》第7条、《浙江省历史文化名城保护条例》第9条、《江苏省历史文化名城名镇保护条例》第9条等，都有相当明确的规定。但是，这些条件的规定都相当宏观粗略，有些缺乏可操作性。比如，“历史建筑”的概念就缺乏明确性，多少年以上的建筑可以称为历史建筑？“重要历史事件”的概念也不明确，什么规模的事件才可以称为重要历史事件？

　　“老城格局和历史风貌”也缺乏具体标准，因为真正老城格局保存明显的城市已经极少了。

　　（二）关于保护规划的民主制定与监督

　　历史文化名城保护，关键在于保护方案及相关措施科学完善。科学完善的方案一定要通过民主科学的程序，集思广益地完成，而不应该是一个少数人闭门研制的过程。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》把这个规划方案的制定权仅仅视为地方政府的权力，就是这一认识局限的体现。虽然其第16条规定：“保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以举行听证。保护规划报送审批文件中应当附具意见采纳情况及理由；经听证的，还应当附具听证笔录。”

　　但是，这里没有就保护规划方案的民主制定程序，包括民意代表机关的讨论议决、公布接受公众争议、民意机关和公众监督权限等等作出任何具体的程序规定或可操作的程序设计。哪些情况构成“必要时”，法律未作规定，因而这一规定就没有任何强制性，就必然落空。由于没有落实到具体法定程序和监督制衡权力的层面，所以那些“应当广泛征求意见”的规定，在实际操作机关看来就是应当尽量避免的“麻烦”。

　　历史文化名城保护规划的编制，不同于一般城市规划。历史文化名城保护规划编制由省、自治区、直辖市的建设主管部门和文化文物主管部门共同负责，其编制依据是《文物保护法》、《城乡规划法》以及经过批准的城市规划总体纲要。关于历史文化名城保护规划编制的具体操作要求，至今没有实际的程序手续或实施细则的规定，只有1994年建设部、国家文物局颁布的《历史文化名城保护规划编制要求》区区千余字的原则性规定。仔细阅读这一《编制要求》，我们看不到任何关于规划编制中的公众参与、专家论证、集思广益、沟通协商、社会监督、新闻监督和民主议决等任何程序性的规定，这是非常令人遗憾的。其实，法律上就这一系列民主程序作出直接规定，没有可行不可行的问题，只有愿意不愿意的问题。任何“不可行”说其实都是为了方便拍脑门子、拍胸膛式的行政决策，为体现“长官意志”和特殊利益的、快速的、不科学的决策保留方便之门。

　　即使现阶段不愿意直接就公众或民意机关民主参与程序作出具体细致规定，那么也可以设法充分发挥专业人士或专业学术团体的作用，先设计出一些具体可操作的程序，以避免决策失误。参照世界各国遗产保护的经验，在现阶段，我们应先充分发挥各专业学会———如各地的历史文化名城与风景名胜区学会、历史文化名城专家委员会、文物保护学会等等在规划编制与决策参与方面的作用，可以通过相关法律条文赋予它们对历史文化名城保护规划初拟、审核、评估以及规划实施效果的检查、监督等具体职权。也有专家呼吁：“政府相关部门对有条件成立的民间保护组织应该给予积极的鼓励，确定一个或几个主要的民间保护组织，成为政府部门保护工作的有力补充。”这些关于行政权力部分委托民间团体行使的建议，在当下也许是最为可行的。下一步，历史文化名城法律保护的立法任务应该使历史文化名城保护规划相关议案成为各级人大或常委会的必审议案！

　　（三）关于保护权责归属及权力范围

　　历史文化名城保护的权力和责任归属哪些国家机关或其他主体，他们具体可以享有哪些权力（利）或承担哪些责任？这是有关历史文化名城保护立法必须解决的重要问题。

　　1.关于保护权责主体。关于历史文化名城保护，谁主要执行保护权力并承担保护责任？《历史文化名城名镇名村保护条例》第5条规定：“国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。地方各级人民政府负责本行政区域历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。”

　　按照这一规定，建设主管部门会同文物主管部门是保护权责主体，但在中央，谁是“建设主管部门”呢？按照我国现行政府架构，“国家发展和改革委员会”、“住房和城乡建设部”、“国土资源部”三者都有主管建设事务的责任，因此历史文化名城保护的第一责任归属于谁？法律上并未明确。

　　所谓“会同文物主管部门”，中央文物主管部门是文化部下属的“国家文物局”。在地方，该条例规定的主管部门是“地方政府的城乡规划主管部门会同文物主管部门”，因为地方政府都有与中央一样职能交叉重叠的三大厅局，故同样有管理权属不明的情形。具体到一些地方历史文化名城保护立法，其中也大都存在着这样一种权属不明的规定。

　　其实，历史文化名城保护是一个综合系统工程，其实际执行部门亦即实际负有保护权责的部门，当然不止上述几个部门。按我国政府体制，环境保护、土地管理、房地产管理、园林和市政、文化事业管理等有关政府部门，按照各自法定的职责范围，对建设主管部门和文物主管部门所实施的历史文化名城保护工作，实际上都有法定的参与权力，有法定配合义务。只是目前关于这些部门的参与权力、配合责任，法律规定相当不明确而已。在相关保护法规中进一步明确这些配合机关的权力和责任也是非常重要的。

　　关于保护权责主体问题，我们可以特别考察一下西方国家的经验。在西方国家，其保护体制要害在于根据财产权属明确历史文化遗产的保护权责。在加拿大，如果历史遗产的产权属于联邦政府所有，则联邦政府的公共工程部门（PublicWorks）履行保护职责；省级层次上的历史遗产则由政府社会或经济发展部门承担保护责任；市级层次上的历史遗产由政府规划办公室承担保护责任。在英国，国家环境保护部门和国家城市规划部门、地方城市规划部门分别是中央和地方历史文化遗产保护行政机构。其中，国家环境保护部门负责有关保护法规和政策的制定，国家城市规划部门直接负责一类古建筑的保护，地方城市规划部门负责文物古迹的登记、保护区域的规划以及对其具体文物古迹的保护工作。